Wyboista droga do ograniczenia ruchu samochodowego w miastach

Wszystkie skontrolowane miasta podejmowały działania na rzecz ograniczenia ruchu samochodowego. Co prawda samorządy zidentyfikowały problemy i potrzeby związane z nadmiernym ruchem samochodowym, ale w praktyce nie korzystały z tych diagnoz. Przyjęte plany i strategie nie pozwalały ocenić czy podejmowane działania są skuteczne, a także czy wdrażane rozwiązania rzeczywiście ograniczyły ruch samochodowy. NIK zwraca również uwagę, iż część skontrolowanych miast nie posiadała kompletnych danych o swojej infrastrukturze drogowej i zachodzących w niej zmianach.

Według szacunkowych danych Eurostatu, Polska stała się europejskim liderem pod względem liczby samochodów przypadających na 1000 mieszkańców. W latach 2014–2023 w kraju przybyło ponad 7,2 mln samochodów osobowych, a wskaźnik motoryzacji mierzony ich liczbą na 1000 mieszkańców wzrósł z 520 w 2014 r. do 723 w 2023 r. Należy przy tym pamiętać, iż indywidualny transport samochodowy jest najmniej efektywnym środkiem transportu w mieście i w przeliczeniu na osobę zajmuje najwięcej przestrzeni miejskiej. Rozwój infrastruktury dla samochodów często odbywa się kosztem spójnej i bezpiecznej infrastruktury dla pieszych i rowerzystów, a także miejskiej zieleni.

Opis grafiki

Ilustracja przestrzeni niezbędnej do przemieszczenia ok. 50 osób

Droga po lewej:

• chodniki po obu stronach drogi (3 pieszych)
• dwie ścieżki rowerowe po obu stronach drogi (5 rowerzystów)
• dwa pasy ruchu (2 samochody i jeden autobus)

Droga po prawej:

• cztery pasy ruchu (kilkadziesiąt aut)

Źródło: opracowanie własne NIK, dane za Politechniką Gdańską.

Podejście współczesnej urbanistyki do pożądanych i niepożądanych zachowań transportowych ilustruje odwrócona piramida transportowa, zwana również piramidą zrównoważonej mobilności. Najbardziej pożądaną i najczęściej stosowaną formą ruchu w mieście powinien być ruch niezmotoryzowany czyli pieszy i rowerowy. W dalszej kolejności priorytetów jest transport zbiorowy, a na samym końcu indywidualny transport samochodowy.

Opis grafiki

Piramida zrównoważonej mobilności

Odwrócona piramida od góry:

• w najszerszym miejscu (na górze): ikony pieszych
• w szerokim miejscu: ikony rowerzystów
• w wąskim miejscu: ikony transportu publicznego
• w najwęższym miejscu (na dole): ikona samochodu

Źródło: opracowanie własne NIK.

Wdrażanie rozwiązań zrównoważonej mobilności miejskiej spoczywa przede wszystkim na samorządach gmin. Komisja Europejska oraz Ministerstwo Infrastruktury rekomendują realizować to zadanie z wykorzystaniem planu zrównoważonej mobilności miejskiej. Według Komisji Europejskiej plany mają być skutecznym, solidnym i elastycznym narzędziem, na którym miasta mogą polegać podczas planowania. Muszą być w nim wyznaczone cele, krótko- i długoterminowe perspektywy ich osiągnięcia, a także wartości aktualnych i docelowych wskaźników, które pozwolą ocenić efekty realizacji planu. Co więcej konieczne jest stałe monitorowanie realizacji celów w oparciu o wspomniane wskaźniki. Transformacja w kierunku zrównoważonej mobilności miejskiej jest skomplikowanym i trudnym zadaniem, dlatego Komisja Europejska zauważa, iż „problemem pozostają zdolności i wiedza fachowa, zwłaszcza w małych i średnich miastach, a także brak krajowego zaangażowania i wsparcia”. Komisja wskazuje zatem na potrzebę wsparcia lokalnych samorządów przez władze centralne.

Już teraz można zauważyć pozytywne zmiany w polskich dużych miastach. W Warszawie jest ponad 700 km dróg rowerowych i powstają kolejne. Wrocław zaplanował budowę do 2030 r. ok. 100 km nowych dróg rowerowych oraz modernizację 25 km istniejących tras. Długość dróg rowerowych w Poznaniu w 2023 r. wyniosła 345 km, a ruch rowerowy stanowił ponad 10% wszystkich miejskich podróży. W każdym z tych miast rozwija się też komunikacja miejska.

Inaczej sytuacja wygląda w małych i średnich miastach, gdzie często samochód jest jedynym pewnym i wygodnym środkiem transportu do pracy lub szkoły. To między innymi dlatego mieszkańcy tych miast nie chcą rezygnować z samochodu do pokonywania choćby krótkich, lokalnych przejazdów. Do zmiany sposobu poruszania się po mieście nie zachęca ich przede wszystkim brak lub słaba oferta komunikacji zbiorowej, nierówne i wąskie chodniki, przejścia zastawione samochodami, mała liczba przejść dla pieszych oraz brak spójnej i bezpiecznej infrastruktury rowerowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, NIK zdecydowała o przeprowadzeniu kontroli, w ramach której sprawdziła czy w wybranych małych i średnich miastach w latach 2022-2024 podejmowano skuteczne działania na rzecz ograniczenia ruchu samochodowego, a także czy miasta te posiadały rzetelnie opracowane strategie w tym zakresie. Kontrolę przeprowadzono w 12 urzędach miast z terenu województw: kujawsko-pomorskiego, łódzkiego, warmińsko-mazurskiego i wielkopolskiego. Kryterium doboru kontrolowanych gmin była duża liczba zdarzeń drogowych z udziałem niechronionych uczestników ruchu drogowego (tj. pieszych, rowerzystów, kierujących hulajnogami i innymi urządzeniami transportu osobistego) na 1000 mieszkańców.

Chaos w planowaniu

Wszystkie skontrolowane samorządy podejmowały działania mające ograniczyć ruch samochodowy w miastach. Ich działania nie zawsze były jednak systematyczne, ani oparte na kompleksowych planach. W każdym z miast zidentyfikowano istotne problemy wynikające z nadmiernego ruchu samochodowego. Skontrolowane urzędy analizowały m.in. dane o infrastrukturze drogowej, zdarzeniach drogowych i ruchu drogowym, miejscach parkingowych, strukturze posiadanego taboru, dostępności i popycie na usługi komunikacji miejskiej. Ponadto wykonywano wizje lokalne, przeprowadzano pomiary hałasu i zanieczyszczeń pochodzących z ruchu drogowego, korzystano z wniosków, skarg i petycji mieszkańców.

We wszystkich miastach interesariusze (mieszkańcy i przedstawiciele podmiotów działających w obszarze miasta) mieli możliwość wypowiedzenia się na temat założeń planowanych ograniczeń ruchu samochodowego. W miastach organizowano m.in. konsultacje społeczne, również w formie spaceru badawczego, spotkania z mieszkańcami, warsztaty z ekspertami, prowadzono badania ankietowe, sondaże i wywiady, przyjmowano i analizowano zgłoszone uwagi. O możliwości włączenia się w proces planowania interesariuszy informowano najczęściej poprzez lokalne media i ogłoszenia w przestrzeni publicznej.

Do problemów wskazywanych jako najistotniejsze należały: parkowanie samochodów na chodnikach i w niewyznaczonych do tego miejscach, zakorkowane miejskie drogi, brak spójnej i bezpiecznej sieci dróg rowerowych, brak sprawnej i dostępnej komunikacji miejskiej, niedoświetlone przejścia dla pieszych, hałas i zanieczyszczenie powietrza. Mieszkańcy wskazywali też na dużą liczbę wypadków drogowych, zwłaszcza z udziałem pieszych i rowerzystów, choć ta w ostatnich latach malała. Według danych Komendy Głównej Policji na terenie skontrolowanych miast, porównując lata 2018 i 2023, zmniejszyła się liczba zdarzeń drogowych – wszystkich (o 21%), w terenie zabudowanym (o 21%), w obrębie przejść dla pieszych i chodników (o 0,2%) oraz z udziałem niechronionych uczestników ruchu (o 15%). Analogiczny trend obserwujemy w całym kraju, gdzie liczba wszystkich zdarzeń drogowych zmniejszyła się o 18%, liczba wypadków w terenie zabudowanym spadła o 19%, z udziałem niechronionych uczestników ruchu – o 13%.

Pomimo identyfikacji potrzeb i problemów, żadne z miast nie opracowało pojedynczego, kompleksowego dokumentu o charakterze strategicznym, w którym zaplanowano systematyczne wdrażanie zasad zrównoważonej mobilności miejskiej i który można by uznać za solidne narzędzie do wdrażania i oceny skuteczności rozwiązań służących ograniczaniu ruchu samochodowego, co rekomendują Komisja Europejska oraz Ministerstwo Infrastruktury. Diagnozy problemów i potrzeb ujmowano w wielu (od dwóch do siedmiu) jednostkowych dokumentach. Przykładowo miasto Ełk przygotowało siedem dokumentów dotyczących problemów, potrzeb i działań związanych z ruchem samochodowym w mieście, a dodatkowo dysponowało Planem transportowym województwa warmińsko-mazurskiego do 2050 r. oraz Planem zrównoważonego rozwoju transportu zbiorowego w powiecie ełckim.

Dokumenty opracowane dla poszczególnych miast różniły się szczegółowością, czasem powielano w nich te same treści, część celów lub zadań. Opracowano je na różne okresy, ich postanowienia nie zawsze były ze sobą spójne, a za ich realizację mogły być odpowiedzialne różne podmioty. Ponadto w dokumentach nie zawsze wskazywano źródła finansowania planowanych rozwiązań. Takie podejście nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, ale może istotnie utrudniać prowadzenie miejskiej polityki zarządzania mobilnością.

Jednolity i kompleksowy plan mobilności powinien być źródłem informacji, zaleceń i wytycznych wykorzystywanych w kontekście zagadnienia ruchu samochodowego w mieście, w opracowaniu i realizacji założeń innych gminnych dokumentów, tak by zapewnić systemowe podejście do rozwiązywania zdiagnozowanych w tym obszarze problemów i potrzeb.

Opracowując dokumenty i realizując przyjęte w nich założenia, samorządy nie zawsze dysponowały kompletnymi i aktualnymi danymi o infrastrukturze drogowej w mieście. Dotyczyło to zarówno infrastruktury będącej w zarządzie kontrolowanej gminy, jak i w zarządzie innych podmiotów. Niekompletne i nieaktualne dane znacząco utrudniały, a choćby uniemożliwiały rzetelne planowanie i budowę spójnej infrastruktury drogowej, mającej doprowadzić do ograniczenia ruchu samochodowego w mieście. Z kolei niekompletne historyczne dane o infrastrukturze uniemożliwiały rzetelną ocenę skuteczności zrealizowanych działań. Bez rzetelnych danych istotnie rośnie ryzyko podejmowania niewłaściwych decyzji i powielania błędów. Niepełne dane osłabiają też argumenty, które mogłyby przekonać mieszkańców do wprowadzenia nie zawsze popularnych, ale koniecznych zmian.

Zmiany na drogach

We wszystkich miastach, na terenie których przeprowadzono kontrolę, rosła liczba samochodów osobowych przypadających na tysiąc mieszkańców.

Opis grafiki Liczba samochodów osobowych na 1000 mieszkańców (wg stanu na 31 grudnia 2010 r. i 2023 r.) Miasto 31/12/2010 31/12/2023

Brodnica	464,5	750,4
Grudziądz	311,0	589,5
Włocławek	344,5	648,5
Tomaszów Mazowiecki	346,0	655,4
Wieluń	329,9	528,1
Zduńska Wola	424,2	712,4
Ełk	269,5	490,0
Iława	339,2	555,9
Pisz	277,9	502,0
Jarocin	75,0	469,3
Kościan	413,4	688,0
Leszno	382,6	700,2

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców.

Na terenie miast w sieci dróg publicznych występowały drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Na koniec 2023 r. ich łączna długość wynosiła 1,6 tys. km i w porównaniu do stanu na koniec 2018 r. wzrosła o 113 km. Łączna długość chodników i dróg pieszo-rowerowych, w granicach administracyjnych czterech miast, które posiadały kompletne dane w tym zakresie, na koniec 2023 r. wynosiła prawie 800 km i w porównaniu do stanu na koniec lat 2013 i 2018 wzrosła o odpowiednio 83 km i 19 km. Długość dróg rowerowych na koniec 2023 r. w sześciu miastach, które posiadały kompletne dane, wynosiła łącznie niecałe 400 km i wzrosła o 324 km.

Opis grafiki Zmiany w infrastrukturze drogowej w skontrolowanych miastach w latach 2018-2023 Miasto Zmiana długości dróg publicznych [%] Zmiana długości dróg rowerowych [%] Zmiana długości dróg dla pieszych [%]

Brodnica	14,3	24,0	7,5
Grudziądz	3,3	—	—
Włocławek	10,5	24,1	—
Tomaszów Mazowiecki	1,6	246,2	12,2
Wieluń	41,5	—	—
Zduńska Wola	2,2	—	—
Ełk	3,3	37,4	23,0
Iława	1,4	—	—
Pisz	5,5	—	—
Jarocin	5,8	400,3	9,7
Kościan	0,5	—	—
Leszno	5,5	23,9	—

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli.

Zarządzanie miejscami parkingowymi, zwłaszcza w centrach miast, może istotnie wpływać na poziom ruchu samochodowego. Ograniczenie liczby miejsc postojowych wpływa na skłonność ludzi do korzystania z samochodu i na zatłoczenie jezdni. W urzędach ośmiu z 12 miast (Grudziądz, Włocławek, Tomaszów Mazowiecki, Wieluń, Zduńska Wola, Ełk, Kościan, Leszno) nie posiadano kompletnych danych o liczbie miejsc parkingowych wyznaczonych w pasie dróg publicznych na koniec lat 2013, 2018 lub 2023. Porównanie stanu na koniec lat 2018 i 2023 wskazuje, iż liczba miejsc parkingowych przypadających na 1000 mieszkańców zmniejszyła się w Jarocinie (o 5%) i Tomaszowie Mazowieckim (o 26%), a w pozostałych miastach wzrosła od 5% w Iławie do 16% we Włocławku. Strefa płatnego parkowania była wyznaczona w ośmiu spośród 12 skontrolowanych miast. Porównując stan na koniec lat 2018 i 2023, w pięciu miastach liczba miejsc parkingowych objętych płatną strefą parkowania (przypadająca na 1000 mieszkańców) wzrosła: od 6% w Brodnicy i Lesznie, do 34% w Grudziądzu, a zmniejszyła się w trzech: od 5% w Kościanie do 26% w Tomaszowie Mazowieckim. Strefy płatnego parkowania nie wyznaczono w czterech miastach, mimo iż rozpatrywano możliwość wprowadzenia takiego rozwiązania. Rezygnując z ustalenia strefy płatnego parkowania, władze miast nie skorzystały z efektywnego narzędzia zwiększającego rotację parkujących pojazdów i skutecznie ograniczającego dostępność wyznaczonych obszarów miasta dla ruchu samochodowego.

Miasta inwestowały w infrastrukturę drogową promującą zrównoważoną mobilność. Budowa i remont chodników oraz dróg dla rowerów zachęcają do pokonywania krótszych tras pieszo lub jednośladem. Ta część infrastruktury podnosi jednocześnie bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu drogowego i ogranicza ruch samochodowy. Należą do niej m.in. wyniesione skrzyżowania i przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerów i sygnalizacja świetlna. W celu poprawy bezpieczeństwa doświetlano przejścia dla pieszych i przejazdy. Uspokojeniu ruchu samochodowego sprzyjało wytyczanie stref zamieszkania i z ograniczoną prędkością (tzw. strefy tempo) oraz budowa skrzyżowań równorzędnych oraz o ruchu okrężnym. Takie rozwiązania wdrażano w każdym ze skontrolowanych miast. Rozwiązania poprawiające bezpieczeństwo powstawały również w okolicach szkół, przedszkoli i placówek medycznych.

Opis grafiki Odsetek miast, na terenie których zastosowano rozwiązania poprawiające bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu drogowego Rozwiązanie Tak [%] Nie [%] Brak danych [%]

Skrzyżowania o ruchu okrężnym (ronda)	83,3	—	16,7
Skrzyżowania równorzędne	50,0	16,7	33,3
Skrzyżowania z wyniesioną powierzchnią	66,7	25,0	8,3
Skrzyżowania z wyniesioną powierzchnią z przejściem dla pieszych	50,0	41,7	8,3
Skrzyżowania z sygnalizacją świetlną z priorytetem dla ruchu innego niż samochodowy	16,7	66,7	16,7
Przejścia dla pieszych, na których przekroczenie prędkości skutkuje zapaleniem czerwonego światła	25,0	58,3	16,7
Przejścia dla pieszych z wyniesioną powierzchnią	75,0	16,7	8,3
Doświetlone przejścia dla pieszych z przejazdami dla rowerów	50,0	33,3	16,7
Doświetlone przejścia dla pieszych	91,7	—	8,3
Doświetlone przejazdy dla rowerów	16,7	66,7	16,7
Strefy tempo 30	75,0	25,0	—
Strefy zamieszkania	75,0	25,0	—

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli.

Należy podkreślić rolę inicjatyw mieszkańców w ograniczaniu ruchu samochodowego. W części miast aktywność mieszkańców doprowadziła do zamknięcia dla ruchu samochodowego wskazanych przez nich dróg lub odcinków, dopuszczając na nich ruch pieszy, rowerowy i dojazd do posesji, a także do przemiany ulic w zazielenione trakty spacerowe z uspokojonym ruchem samochodowym i jednym poziomem jezdni bez chodników i krawężników, z uprzywilejowaniem pieszych. Zgłaszając inicjatywy wprowadzenia zmian na drogach, mieszkańcy najczęściej wskazywali na potrzebę poprawy bezpieczeństwa, ale również na wpływ zamknięcia ulicy na rozwój kultury, handlu, gastronomii czy podkreślenie historycznych walorów okolicy. Pozytywnymi przykładami takiej oddolnej transformacji przestrzeni miejskiej są Leszno, Pisz, Zduńska Wola, Wieluń, Tomaszów Mazowiecki, Włocławek i Brodnica.

Transport publiczny

Komunikacja miejska funkcjonowała w 11 miastach. Liczba przewiezionych nią pasażerów między 2018 r. i 2023 r. wzrosła w Brodnicy o 8%, a w siedmiu miastach spadła o od 0,5% w Ełku do 37% w Zduńskiej Woli. Kompletnych danych o liczbie pasażerów przewiezionych komunikacją miejską nie posiadano w urzędach w: Grudziądzu, Wieluniu i Piszu. Dostępność przystanków komunikacji miejskiej poprawiła się w siedmiu miastach: z 0,87 do 1,27 przystanków na km² w Wieluniu do 6,25 z 6,17 przystanków na km² w Tomaszowie Mazowieckim. W analogicznym okresie we Włocławku i Jarocinie dostępność przystanków komunikacji miejskiej zmniejszyła się. Analiza nie obejmuje miasta Pisz, gdyż w Urzędzie Miejskim nie posiadano kompletnych danych o liczbie przystanków komunikacji miejskiej. Mimo poprawy dostępności przystanków w Tomaszowie Mazowieckim, Zduńskiej Woli, Ełku, Iławie i Lesznie liczba podróżujących komunikacją miejską w tych miastach zmniejszyła się – porównując lata 2018 i 2023 – odpowiednio o: 25,6%, 37,1%, 0,5%, 9,2% i 28,1%.

Opis grafiki Infrastruktura transportu publicznego w latach 2018-2023 Miasto Zmiana liczby przystanków autobusowych na km² Zmiana liczby pasażerów przewiezionych (%) Zmiana pojemności na 1000 mieszkańców Brodnica Grudziądz Włocławek Tomaszów Mazowiecki Wieluń Zduńska Wola Ełk Iława Pisz Jarocin Leszno

3,7	8,4	85,0
5,3	-	49,0
-2,9	-36,6	20,2
1,2	-25,6	2,3
46,5	-	-36,9
2,9	-37,1	13,8
6,6	-0,5	10,0
81,5	-9,2	-14,3
-	-	-
-15,8	-27,8	-11,8
4,3	-28,1	11,4

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie ustaleń kontroli.

Pojemność pojazdów komunikacji miejskiej (w przeliczeniu na 1000 mieszkańców), porównując stan na koniec lat 2018 i 2023, wzrosła w siedmiu na dziesięć miast, w których urzędach posiadano dane o pojemności taboru – od 2,3% w Tomaszowie Mazowieckim do 85% w Brodnicy. W Iławie i Wieluniu pojemność pojazdów komunikacji miejskiej w tym czasie zmniejszyła się o odpowiednio 14,3% i 36,9%. Kompletnych danych o pojemności taboru komunikacji miejskiej nie posiadano w urzędach we Włocławku i Piszu.

Wnioski

Do Ministra Infrastruktury:

o wdrożenie mechanizmów stałego wsparcia gmin w przygotowaniu, monitorowaniu i ocenie skuteczności działań na rzecz wdrożenia zasad zrównoważonej mobilności miejskiej, co powinno polegać na udostępnieniu:

• metodologii i wytycznych do przygotowania rzetelnego, w tym kompleksowego i spójnego, planu zrównoważonej mobilności miejskiej;
• bazy wzorcowych wskaźników zrównoważonej mobilności miejskiej możliwych do wykorzystania przy opracowaniu ww. planów.

Do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast:

o zapewnienie wdrażania zasad zrównoważonej mobilności miejskiej z wykorzystaniem rzetelnych, kompleksowych i spójnych dokumentów o charakterze planistyczno-strategicznym, opracowanych w oparciu o kompletne dane o infrastrukturze drogowej na obszarze miasta.