1 tydzień temu
Regulamin Parku Piastowskiego miał uporządkować zasady korzystania z jednego z ważniejszych terenów rekreacyjnych Gniezna. Zamiast tego część jego zapisów została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego, a następnie uznana za nieważną. Problem jest tym bardziej interesujący, iż w Radzie Miasta Gniezna zasiada Tomasz Dzionek – radca prawny, przewodniczący Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska oraz zastępca przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Pojawia się więc fundamentalne pytanie: jak przy tworzeniu tak prostego aktu prawa miejscowego mogło dojść do błędów, które organ nadzoru uznał za istotne naruszenie prawa?
Rada Miasta Gniezna przyjęła 25 sierpnia 2026 roku uchwałę nr XXXIV/352/2026 w sprawie regulaminu Parku Piastowskiego. Uchwała została opublikowana jako akt prawa miejscowego. Z założenia regulamin miał określać podstawowe zasady korzystania z parku oraz terenów rekreacyjnych wokół Jeziora Jelonek. Nie był to więc skomplikowany projekt ustawy ani wielostronicowy dokument regulujący szczególnie złożoną dziedzinę życia. Chodziło o regulamin miejskiego parku: zasady zachowania, korzystania z infrastruktury, poruszania się po terenie czy przebywania ze zwierzętami. Tym bardziej zastanawia skala problemu, który ujawnił się podczas kontroli legalności uchwały.
Wojewoda wszczął postępowanie. Później uchylił konkretne przepisy
16 września 2026 roku Wojewoda Wielkopolski zawiadomił Radę Miasta Gniezna o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały. W piśmie wskazano, iż zastrzeżenia organu nadzoru dotyczą w szczególności § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 regulaminu. Wojewoda wskazał na możliwość istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Kilka dni później sprawa została rozstrzygnięta. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 września 2026 roku Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 3 ust. 5, § 5 ust. 1–2 oraz § 7 ust. 1–2 regulaminu Parku Piastowskiego. Powodem było – jak wskazano wprost – istotne naruszenie prawa.
To nie jest zatem sytuacja, w której organ nadzoru zwrócił miastu uwagę na kosmetyczny błąd redakcyjny czy przecinek w niewłaściwym miejscu. Zakres ingerencji wojewody dotyczył konkretnych norm ustanowionych przez Radę Miasta, które w ocenie organu nadzoru przekraczały ustawowe kompetencje rady albo pozostawały w sprzeczności z przepisami wyższego rzędu.
Psy na smyczy – problem, którego można było uniknąć
Jednym z zakwestionowanych elementów regulaminu były przepisy dotyczące psów. W § 3 ust. 5 zapisano zakaz wprowadzania na teren parku psów bez smyczy. Z kolei § 5 ust. 1 stanowił, iż psy muszą być prowadzone cały czas na smyczy, poza wybiegami dla psów. Kolejny przepis nakładał na psy ras uznawanych za agresywne obowiązek stałego posiadania kagańca. Na pierwszy rzut oka brzmi to jak typowy regulamin parku. Problem w tym, iż tworzenie prawa miejscowego nie polega na wpisywaniu do miejskiego regulaminu wszystkiego, co wydaje się rozsądne z punktu widzenia porządku czy bezpieczeństwa. Wojewoda wskazał, iż takie regulacje muszą uwzględniać m.in. ustawowe uprawnienie osób z niepełnosprawnościami do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. W rozstrzygnięciu przywołano również wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 września 2020 roku. Innymi słowy: choćby pozornie banalny przepis „pies ma być na smyczy” nie może być konstruowany w oderwaniu od obowiązującego prawa. I właśnie tutaj pojawia się szczególnie niewygodne pytanie dotyczące jakości procesu legislacyjnego w mieście.
„Na własne ryzyko” nie może zastępować prawa
Jeszcze poważniejszy problem dotyczył zapisów dotyczących odpowiedzialności. W § 7 ust. 1 regulaminu znalazło się stwierdzenie:
„Korzystanie z zabawek i innych urządzeń odbywa się na własne ryzyko”.
W kolejnym ustępie zapisano:
„Rodzice i opiekunowie odpowiadają za wszelkie szkody wyrządzone przez dzieci pozostające pod ich opieką”.
Brzmi znajomo. Takie sformułowania można spotkać na wielu tablicach i regulaminach. Tyle iż fakt, iż podobne zapisy funkcjonują w przestrzeni publicznej, nie oznacza automatycznie, iż rada gminy ma kompetencję do ustanowienia ich jako powszechnie obowiązującego prawa miejscowego. I właśnie to podkreślił wojewoda.
Organ nadzoru stwierdził, iż kształtowanie zasad odpowiedzialności osób korzystających z gminnych obiektów nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej pozwalającej radzie określać zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej. Wojewoda wskazał również, iż akt prawa miejscowego nie może samodzielnie ustalać ani modyfikować zasad odpowiedzialności cywilnej czy karnej.
To istotna różnica. Rada może określić zasady korzystania z miejskiego obiektu, ale nie może przy okazji tworzyć własnego systemu odpowiedzialności za szkody.
Najbardziej kłopotliwy fragment rozstrzygnięcia
Wojewoda poszedł jeszcze dalej. W rozstrzygnięciu wskazano, iż zakwestionowane przepisy dotyczące odpowiedzialności „w istocie zniosły w sposób nieuprawniony odpowiedzialność gminy za szkody na osobach lub mieniu” w Parku Piastowskim. To zdanie powinno szczególnie zainteresować mieszkańców.
Regulamin miejskiego parku nie jest przecież prywatnym regulaminem firmy, który można napisać według uznania właściciela. Jest aktem prawa miejscowego. Musi mieścić się w granicach kompetencji przyznanych gminie przez ustawę i pozostawać zgodny z przepisami wyższego rzędu. Wojewoda przypomniał przy tym, iż zasady odpowiedzialności cywilnej wynikają m.in. z Kodeksu cywilnego, a nie z tego rodzaju regulaminu.
I tutaj pojawia się Tomasz Dzionek
W całej sprawie interesująca pozostało jedna kwestia. Tomasz Dzionek jest radnym Rady Miasta Gniezna, a jednocześnie wykonuje zawód radcy prawnego. Oficjalna strona miasta wskazuje, iż jest on przewodniczącym Komisji Gospodarki Miejskiej i Ochrony Środowiska, zastępcą przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz członkiem Komisji Kultury Fizycznej i Sportu. To oczywiście nie oznacza automatycznie, iż to Dzionek napisał cały regulamin Parku Piastowskiego. Tego na podstawie przedstawionych dokumentów nie można uczciwie stwierdzić, jednak to on przedstawiał regulamin podczas posiedzenia Rady.
Można natomiast postawić inne, znacznie bardziej zasadne pytanie: jak doszło do tego, iż Rada Miasta Gniezna uchwaliła przepisy, które następnie organ nadzoru uznał za istotnie naruszające prawo? A pytanie to nabiera dodatkowego ciężaru właśnie dlatego, iż w składzie rady znajduje się osoba zawodowo zajmująca się prawem.
Nie chodzi przy tym o oczekiwanie, iż każdy radny będzie ekspertem od każdej dziedziny prawa. Chodzi o standard pracy przy uchwalaniu aktu, który ma obowiązywać wszystkich mieszkańców. o ile dokument zawiera normy dotyczące praw osób z niepełnosprawnościami, odpowiedzialności cywilnej oraz zakresu kompetencji organu gminy, trudno traktować jego przygotowanie jako zwykłą formalność.
Radca prawny powinien szczególnie uważać na takie rzeczy?
I właśnie tutaj zaczyna się temat odpowiedzialności politycznej i jakości pracy Rady Miasta, a nie odpowiedzialności zawodowej konkretnej osoby. Tomasz Dzionek jako radny ma oczywiście prawo do błędu. Radni nie są nieomylni. Problem zaczyna się jednak wtedy, gdy w procesie stanowienia lokalnego prawa pojawiają się błędy dotyczące samej granicy kompetencji rady. Kolejną osobą jest radca prawny Urzędu Miasta Gniezna, Michał Bernaciak, którego podpis widnieje pod dokumentem. To on ostatecznie powinien zauważyć błędy w regulaminie. Tym bardziej, iż rozstrzygnięcie wojewody nie sprowadza się do stwierdzenia, iż zapis był nieprecyzyjny. Organ nadzoru wskazał konkretną podstawę prawną, przywołał Konstytucję, ustawę o samorządzie gminnym, przepisy dotyczące osób z niepełnosprawnościami, Kodeks cywilny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. To oznacza, iż problem nie polegał na tym, iż ktoś inaczej zinterpretował przecinek. Problem dotyczył tego, co w ogóle rada miała prawo uregulować w miejskim regulaminie.
Kto przygotował projekt i kto go opiniował?
To jest dziś jedno z najważniejszych pytań, które warto zadać władzom Gniezna.
Kto był autorem projektu regulaminu Parku Piastowskiego? Kto przygotował jego treść? Kto dokonał analizy prawnej? Czy projekt był opiniowany przez radcę prawnego? o ile tak – przez kogo? Czy Tomasz Dzionek uczestniczył w pracach nad regulaminem, zgłaszał uwagi albo opiniował jego zapisy? Czy przed głosowaniem radni zostali poinformowani o ryzyku prawnym dotyczącym przepisów o psach i odpowiedzialności za szkody?
To nie są pytania drugorzędne. Skoro uchwała została przyjęta przez Radę Miasta, a następnie część jej przepisów została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ nadzoru, mieszkańcy mają prawo wiedzieć, jak wyglądał proces przygotowania tego dokumentu. Tym bardziej, iż chodziło o regulamin, który miał być stosunkowo prostym aktem porządkowym.
„To tylko regulamin parku” – właśnie dlatego problem jest poważny
Można oczywiście wzruszyć ramionami i powiedzieć: to tylko regulamin parku. Tyle iż właśnie takie podejście byłoby błędem. o ile przy prostym regulaminie pojawiają się przepisy wykraczające poza ustawowe kompetencje rady, ingerujące w ustawowe prawa osób z niepełnosprawnościami oraz próbujące regulować odpowiedzialność cywilną, to warto zapytać, jak wygląda kontrola prawna przy znacznie bardziej skomplikowanych uchwałach.
Prawo miejscowe nie może być tworzone metodą „wydaje nam się, iż tak będzie dobrze”. Rada Miasta nie jest właścicielem przepisów, które może dowolnie dopisywać do regulaminów. Jej kompetencje wynikają z ustaw i właśnie w tych granicach musi się poruszać. W tym przypadku wojewoda tę granicę wskazał bardzo wyraźnie.
Mieszkańcy zapłacą nie tylko za poprawienie dokumentu
Samo poprawienie regulaminu prawdopodobnie nie będzie dla miasta problemem finansowym. Znacznie ważniejszy jest jednak inny koszt – koszt jakości stanowienia prawa. Każda uchwała przygotowywana przez samorząd angażuje pracowników urzędu, prawników, komisje rady, radnych i czas podczas sesji. Dokument trafia następnie do organu nadzoru, który musi go sprawdzić. o ile część przepisów okazuje się niezgodna z prawem, cały proces trzeba powtarzać. W tym przypadku można było uniknąć przynajmniej części problemów, gdyby przed przyjęciem uchwały prawidłowo przeanalizowano zakres delegacji ustawowej i przepisy, które rada zamierzała wprowadzić.
Najważniejsze pytanie pozostaje bez odpowiedzi
Nie jest dziś uczciwe napisanie, iż Tomasz Dzionek osobiście napisał wadliwy regulamin, ponieważ przedstawione dokumenty tego nie potwierdzają. Ale równie nieuczciwe byłoby udawanie, iż sprawy nie ma. Radny jest jednocześnie prawnikiem. Zasiada w komisjach Rady Miasta związanych m.in. z gospodarką miejską i ochroną środowiska. Tymczasem Rada Miasta Gniezna uchwaliła regulamin, którego kilka przepisów wojewoda uznał za istotnie naruszające prawo i następnie unieważnił.
Dlatego zamiast zamiatać sprawę pod dywan, warto odpowiedzieć na proste pytanie: kto odpowiadał za prawną jakość tego dokumentu i dlaczego błędy zostały zauważone dopiero na etapie nadzoru wojewody? Bo jeżeli choćby regulamin miejskiego parku wymaga późniejszej interwencji wojewody, aby usunąć z niego przepisy sprzeczne z prawem, mieszkańcy mają pełne prawo oczekiwać wyjaśnienia, jak taki dokument przeszedł przez cały samorządowy proces legislacyjny. A w przypadku osoby, która zawodowo zajmuje się prawem, pytanie o standard staranności przy stanowieniu lokalnych przepisów nasuwa się samo.
