Polskim kopalniom grożą miliardowe kary za emisje metanu

Najwyższa Izba Kontroli alarmuje, iż gospodarcze wykorzystanie kopalnianego metanu w Polsce jest na niskim poziomie. W przypadku utrzymania się obecnego trendu emisji niewykorzystanego gospodarczo metanu do atmosfery, polskim spółkom węglowym już w 2027 r. grozić będą miliardowe kary. Skuteczność wsparcia państwa dla rozwoju technologii wykorzystania kopalnianego metanu była ograniczona, a zwłoka Ministerstwa Klimatu i Środowiska w aktualizacji Krajowego Planu na Rzecz Energii i Klimatu utrudniała skuteczne planowanie inwestycji w tym obszarze.

Komisja Europejska jeszcze w czasie trwania niniejszej kontroli zakończyła procedurę związaną z uchwaleniem rozporządzenia metanowego (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1787 z 13 czerwca 2024 r. w sprawie redukcji emisji metanu w sektorze energetycznym oraz zmieniające rozporządzenie (UE) 2019/942). Rozporządzenie to ma na celu ochronę środowiska i poprawę jego stanu poprzez redukcję emisji metanu związanych z produkcją i zużyciem energii z paliw kopalnych. Jednym z narzędzi ograniczenia emisji są technologie gospodarczego wykorzystania metanu przez spółki węglowe. Taki sposób ograniczenia emisji jest zalecany w samym rozporządzeniu, które wskazuje, że: „Ponowne zatłoczenie metanu, wykorzystanie go na miejscu lub wysłanie go na rynek powinny być zawsze preferowane od uwalniania do atmosfery lub spalania gazu w pochodni”.

Polskie prawodawstwo nie określa limitów emisji metanu związanych z eksploatacją węgla kamiennego pod kątem ograniczania emisji gazów cieplarnianych, a obowiązujące normy zawartości metanu w przestrzeni roboczej zakładów dotyczą wyłącznie bezpieczeństwa pracy. Polskie kopalnie emitują średnio od 8 do 14 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla, ale metan ten nie jest wykorzystywany gospodarczo. Pierwotna treść projektu rozporządzenia metanowego, przedstawiona 15 grudnia 2021 roku, zakładała wprowadzenie od 1 stycznia 2027 roku zakazu emisji metanu do atmosfery z szybów wentylacyjnych kopalń węgla (z wyjątkiem kopalń węgla koksowego) jeżeli emisja przekraczała 0,5 tony metanu na kilotonę wydobytego węgla. Jednak w wyniku negocjacji, w których uczestniczyli m.in. przedstawiciele RP, ustalono ostateczne limity emisji metanu na poziomie 5 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla od 1 stycznia 2027 r. oraz 3 ton metanu na kilotonę wydobytego węgla od 1 stycznia 2031 r.

Dotychczasowe sposoby zagospodarowania metanu, polegające jedynie na jego ujęciu systemami odmetanowania podczas wydobycia węgla, okazują się zatem niewystarczające w świetle wymagań rozporządzenia metanowego. Brak inwestycji w technologie umożliwiające wychwyt metanu z powietrza wentylacyjnego kopalń może prowadzić do naruszenia przepisów rozporządzenia i wiązać się z ryzykiem nałożenia kar na spółki węglowe. Zgodnie z art. 33 rozporządzenia metanowego, państwa członkowskie zobowiązane są do ustanowienia przepisów dotyczących sankcji za naruszenie jego postanowień oraz do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu ich egzekwowania. Do 5 sierpnia 2025 r. państwa członkowskie musiały poinformować Komisję Europejską o przyjętych przepisach i wdrożonych środkach. Przepisy rozporządzenia metanowego przewidują, iż kary będą ustalane na poziomie, który skutecznie pozbawi podmioty odpowiedzialne za emisje korzyści finansowych wynikających z naruszeń. Z kolei dochody z energii wytwarzanej z tak pozyskanego gazu mogłyby ograniczyć potrzebę udzielania wsparcia publicznego na redukcję zdolności produkcyjnych i wspierać redukcję emisji. w tej chwili jedynie około 25% emisji metanu jest wykorzystywane gospodarczo, co wskazuje na duży potencjał jego szerszego zastosowania. Wykorzystanie metanu z kopalń węgla kamiennego do zaspokajania krajowego zapotrzebowania na energię nie tylko przyczyniłoby się do ochrony środowiska i realizacji celów klimatycznych, ale także zwiększyłoby niezależność Polski od importu gazu ziemnego.

W związku z powyższym, kontrola NIK miała zbadać efektywność wykorzystania gospodarczego metanu wydzielanego w procesie eksploatacji węgla kamiennego. Kontrola dotyczyła okresu 2019-2024 i została przeprowadzona w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, Ministerstwie Przemysłu (obecnie Ministerstwo Energii), Polskiej Grupie Górniczej S.A., Południowym Koncernie Węglowym S.A., Jastrzębskiej Spółce Węglowej S.A., Spółce Restrukturyzacji Kopalń. S.A.

Powolna redukcja emisji metanu

W latach 2019–2023 nastąpił spadek całkowitej emisji metanu pochodzącego z eksploatacji węgla kamiennego. Udział procentowy emisji do atmosfery utrzymywał się jednak na stabilnym poziomie. Łączna emisja w tym okresie wyniosła ponad 4 mld mł. Wykorzystanie gospodarcze metanu wzrosło z 24% w latach 2019–2020 do 28% w 2023 roku, wskazując na postępującą poprawę w tym zakresie. Jednocześnie zawartość metanu w jednostce masy węgla, rośnie wraz z głębokością zalegania tych pokładów. w tej chwili eksploatacja prowadzona jest na głębokościach od 700 do 1100 metrów, a planowane są wydobycia na poziomach 1200–1250 metrów. W tych głębokościach zawartość metanu przekracza 8–10 mł na tonę węgla. Oznacza to, iż w przyszłości polskie kopalnie – o ile redukcja emisji nie przyspieszy – będą emitować więcej metanu. Tym samym rośnie ryzyko nieosiągnięcia celów rozporządzenia metanowego.

Opis grafiki

Opis w opracowaniu.

Mając na uwadze realia polskiego sektora górniczego, rząd prowadził negocjacje treści projektu rozporządzenia. Polska wskazywała, iż rygorystyczne limity emisji są technicznie niewykonalne w terminach wyznaczonych w pierwotnej wersji projektu. Negocjacje doprowadziły do korzystnych dla Polski zmian dotyczących podniesienia m.in limitów emisji metanu, przesunięcia terminów wejścia w życie przepisów, możliwości uśredniania emisji dla spółek zarządzających wieloma kopalniami, mechanizmu zamiany kar na opłaty. Dodatkowo uwzględniono mechanizmy wsparcia finansowego i technicznego na poziomie UE, co pozwoli na redukcję emisji w sposób zgodny z technicznymi możliwościami zakładów wydobywczych. Nie wszystkie propozycje strony rządowej znalazły się w ostatecznej wersji rozporządzenia, co wskazuje na ograniczoną skuteczność negocjacji.

Opis grafiki

Opis w opracowaniu.

Brak spójnego zarządzania emisjami metanu

Podzielone kompetencje ministrów i brak współpracy między resortami przełożyły się na brak wzrostu efektywności wykorzystania gospodarczego metanu kopalnianego. Ministerstwo Klimatu i Środowiska pełniło kluczową rolę w tworzeniu i realizacji polityki energetycznej, ale Ministerstwo Przemysłu przejęło kompetencje dotyczące gospodarki złożami kopalin, co uwzględnia także metan. Taki podział obowiązków, w połączeniu z zaangażowaniem wielu instytucji i ministerstw w realizację strategii (Polityka Energetyczna Polski 2040, Krajowy Plan na Rzecz Energii i Klimatu), skutkował trudnościami w koordynacji i spójności działań dotyczących efektywnego zagospodarowania metanu. MKiŚ nie prowadziło działań dotyczących gospodarczego wykorzystania metanu z pokładów węgla, uznając za adekwatne w tej kwestii najpierw Ministerstwo Aktywów Państwowych, a później Ministerstwo Przemysłu. Z kolei działania ministrów adekwatnych do spraw gospodarki złożami kopalin ograniczały się głównie do monitorowania poziomu pozyskiwania metanu ze stacji odmetanowania, bez podejmowania inicjatyw dotyczących gospodarczego wykorzystania gazu. Ministerstwa te nie realizowały również zadań związanych z wykorzystaniem metanu kopalnianego wskazanych w programach polityki energetycznej i surowcowej. MKiŚ nie podejmowało inicjatyw na rzecz rozwoju technologii gospodarczego wykorzystania metanu kopalnianego. Minister KiŚ wskazał Ministerstwo Przemysłu (wcześniej MAP) jako odpowiedzialne za analizy potrzeb i potencjału technologicznego sektora wydobywczego w obszarze gospodarczego wykorzystania metanu. Działania w tej dziedzinie ograniczały się jedynie do nadzoru nad Państwowym Instytutem Geologicznym, który bezpośrednio uczestniczył w kilku pracach badawczo-rozwojowych związanych z wykorzystaniem metanu kopalnianego, oraz nad NFOŚiGW, realizującym program finansowania takich przedsięwzięć i wspierającym zadania Państwowej Służby Geologicznej. Należy podkreślić, iż działania tych podmiotów w zakresie gospodarczego wykorzystania metanu nie były inicjowane przez MKiŚ.

Niewystarczające wsparcie dla przedsiębiorstw

Od 2019 roku polskie przedsiębiorstwa wydobywcze mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach programu „Zmniejszenie uciążliwości wynikających z wydobywania kopalin”, który obejmuje również redukcję emisji metanu. Wsparcie przyznawane jest w formie dotacji z pożyczką lub samej pożyczki. Do dnia zakończenia kontroli jedynie jeden beneficjent złożył wnioski o pożyczkę na łącznie prawie 160 mln zł. Niskie zainteresowanie wskazuje, iż warunki dotacji nie stanowią wystarczającej zachęty dla przedsiębiorstw do korzystania z programu, co ogranicza skuteczność działań na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych.

W czerwcu 2023 roku przedstawiciele MAP i MKiŚ zainicjowali prace nad wsparciem sektora górniczego w zakresie zagospodarowania metanu i redukcji jego emisji. Inicjatywa ta wynikała z rozmów MKiŚ z Komisją Europejską dotyczących rozporządzenia metanowego. 26 marca 2024 roku do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji UE przekazano wstępną propozycję pomocy publicznej, obejmującą system zachęt do redukcji emisji metanu. Komisja Europejska wstępnie zaakceptowała Program, jednak zażądała szczegółowych informacji dotyczących technologii, harmonogramu, kosztów, źródeł finansowania oraz planowanych poziomów redukcji emisji. W ramach inicjatywy zaproponowano pięcioletni program wsparcia o wartości 2 mld zł, obejmujący pożyczki i dotacje na budowę infrastruktury do pozyskiwania i wykorzystania metanu w sektorze wydobywczym. Na dzień zakończenia kontroli wnioskowana pomoc publiczna nie została zgłoszona do notyfikacji przez UE. W ocenie NIK jest to potrzebne i potencjalnie korzystne wsparcie, jednak spóźnione.

Minister Klimatu i Środowiska ogłosił zerową stawkę opłaty eksploatacyjnej za metan z węgla kamiennego w 2024 roku. Decyzja ta, w ocenie MKiŚ, miała zachęcić przedsiębiorców do inwestycji w technologie wykorzystania metanu kopalnianego. W ocenie NIK skuteczność takiej zachęty jest wątpliwa.

W lutym 2022 roku Minister Aktywów Państwowych wydał rozporządzenie określające szczegółowe warunki wsparcia dla spółek PGG S.A., PKW S.A. i Węglokoks Kraj S.A., jednak wykluczono z kosztów kwalifikowanych nakłady inwestycyjne na rozwój technologii, w tym ograniczających emisję metanu. Zdaniem NIK brak wsparcia na technologie redukujące emisję metanu naraża spółki na kary finansowe wynikające z rozporządzenia metanowego. Koszty tych kar będą prawdopodobnie pokrywane z budżetu państwa w ramach dopłat do redukcji zdolności produkcyjnych. W Ministerstwie Przemysłu nie były prowadzone analizy dotyczące działań legislacyjnych umożliwiających inwestycje w technologie redukcji emisji metanu.

Zdaniem przedsiębiorców górniczych, którzy przekazali swoją opinię NIK podczas niniejszej kontroli, Europejski System Handlu Emisjami stanowi istotną barierę dla gospodarczego wykorzystania metanu kopalnianego w Polsce. Z systemu handlu pozwoleniami na emisje wyłączone są instalacje wykorzystujących wyłącznie biomasę, co stawia metan kopalniany w mniej korzystnej pozycji, mimo jego potencjalnie niższych emisji CO₂ na jednostkę energii w porównaniu do biomasy. Spalanie metanu emituje około 202 g CO₂/kWh, co jest wynikiem korzystnym energetycznie. Dla porównania, biomasa emituje 400–600 g CO₂/kWh, co wynika z jej niższej efektywności spalania i wyższej zawartości węgla.

Wnioski

NIK wnosi do Ministra Przemysłu (Ministra Energii) o kontynuację prac nad notyfikacją pomocy publicznej w ramach Programu systemu zachęt do redukcji emisji metanu, który stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i podlega notyfikacji do Komisji Europejskiej. Wysokość środków pomocowych dla beneficjentów Programu powinna być powiązana z harmonogramem ograniczenia emisji metanu określonym w rozporządzeniu metanowym. Program powinien koncentrować się przede wszystkim na inwestycjach w technologie dojrzałe, czyli już stosowane i modernizowane rozwiązania, takie jak efektywne odmetanowanie (CMM), kogeneracja (CHP), stacje odmetanowania oraz systemy gazometryczne. Możliwe jest również uwzględnienie w programie technologii niedojrzałych, które nie są jeszcze stosowane w polskim górnictwie, ale mają potencjał do znaczącego ograniczenia emisji metanu. Przykładem takiej technologii jest wykorzystanie metanu wentylacyjnego (VAM).

Najwyższa Izba Kontroli dostrzega potrzebę zainicjowania zmiany przepisów prawa polegających na wyłączeniu z systemu UE ETS instalacji wykorzystujących metan kopalniany o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW. Uzasadnieniem dla takiej zmiany jest relatywnie niższa emisja CO₂ przy spalaniu metanu w porównaniu do biomasy.