Po wznowieniu postępowania trzeba ponownie rozpoznać sprawę administracyjną

Postępowanie administracyjne

W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do A.G., B.G. i C.G. rozpoczęto budowę linii kablowych wraz ze stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej. Ponieważ A.G., B.G. i C.G. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, na podstawie którego prowadzono prace, wnieśli o wznowienie tego postępowania. Prezydent Miasta D. uznał, iż strony postępowania zostały ustalone w sposób prawidłowy, natomiast Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję o pozwoleniu na budowę oraz umorzył postępowanie w tej sprawie.

W ocenie organu II instancji A.G., B.G. i C.G. nie powinni zostać pozbawieni udziału w postępowaniu. Z art. 28 ust. 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud) wynika, iż przymiot strony jest konsekwencją samego faktu oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie a nie tego, czy to oddziaływanie przekracza ustalone normy. Wojewoda stwierdził, iż wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości ok. 3 m od istniejącego budynku bez wątpienia pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców i naraża ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym, hałasie i wibracjach, naruszy ład przestrzenny i pogorszy warunki krajobrazowe. Jednocześnie wskazał, iż z uwagi na zakończenie budowy, nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, dlatego adekwatny organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze.

Postępowanie przed WSA

Inwestor – „T.” S.A. zaskarżyła decyzję Wojewody, zarzucając m.in. naruszenie art. 10 § 1 KPA poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w toku postępowania wznowieniowego i odwoławczego. Skarżąca dowodziła, iż pełnomocnik, do którego kierowano korespondencję, reprezentował ją jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zatem jego działanie zakończyło się w momencie wydania ostatecznej decyzji w tej sprawie. Skarżąca twierdziła również, iż dokonane przez Wojewodę ustalenia o oddziaływaniu spornej inwestycji na działkę wnioskodawców, zostały dokonane w sposób całkowicie dowolny i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w bliskiej odległości od istniejącego budynku prowadzi do pogorszenia warunków mieszkaniowych osób go zamieszkujących. W ocenie Sądu, stroną postępowania w spornej sprawie powinny być nie tylko osoby, których interes prawny został naruszony, ale też takie, na których nieruchomości stacja transformatorowa może oddziaływać. Nie ma przy tym znaczenia, iż z projektu budowlanego wynika, iż spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, iż wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę.

Specyfika postępowania wznowieniowego

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż wniesienie podania o wznowienia postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym adekwatny organ ponownie rozpatruje sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia wpłynęła na treść decyzji. W sytuacji gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, z udziałem wszystkich stron aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję.

NSA zaznaczył, iż postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 KPA powinno nastąpić wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a zarazem nie wystąpi żadna z przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej, określonych w art. 146 KPA. NSA wskazał, iż obowiązkiem Wojewody było więc ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej, a ograniczył się on tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, czyli uznania A.G., B.G. i C.G. za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez Wojewodę ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 KPA samo w sobie nie przesądzało o wadliwości decyzji ostatecznej w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Strony postępowania

Z art. 28 KPA wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w procesie budowlanym o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga art. 28 ust. 2 PrBud, zgodnie z którym, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie NSA, z analizy decyzji Wojewody wynika jednak, iż uznanie A.G., B.G. i C.G. za strony postępowania nastąpiło bez żadnych ustaleń, jedynie w oparciu o subiektywny pogląd, iż wybudowanie stacji transformatorowej pogorszy ich ogólne warunki mieszkaniowe. Organ nie dokonywał oceny zgodności lokalizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami ani ustaleń czy objęte wnioskiem inwestora urządzenia elektroenergetyczne rzeczywiście emitują pole szkodliwe dla otoczenia, generują hałas lub wibracje. Wojewoda z góry przyjął występowanie immisji oraz pozostałych wskazanych przez wnioskodawców ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości.

Czy pełnomocnictwo ze sprawy o pozwolenie na budowę obejmuje postępowanie wznowieniowe?

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie powiadamiania pełnomocnika a nie skarżącej o wszczęciu postępowania wznowieniowego i wydanych decyzjach, NSA wyjaśnił, iż z przepisów KPA nie można wyprowadzić wprost zakresu pełnomocnictwa. Nie wynika z nich czy pełnomocnictwo udzielone w sprawie pozwolenia na budowę rozciąga się również na wznowione postępowanie, tak jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji powiadamianie pełnomocnika inwestora z postępowania administracyjnego w postępowaniu wznowieniowym, nie może być uznane za takie naruszenie prawa, które miałoby wpływ na wynik postępowania. NSA podkreślił, iż w okolicznościach tej sprawy doręczenie to nie przeszkodziło „T.” S.A. skutecznie zaskarżyć decyzji Wojewody do sądu administracyjnego i wnieść skargę kasacyjną od jego wyroku. Jednocześnie zaznaczano, iż w ponownym postępowaniu przed organem odwoławczym, z uwagi na zarzuty braku skutecznego umocowania pełnomocnika, konieczne będzie wyjaśnienie również tej kwestii.