NIK o zbywaniu i udostępnianiu nieruchomości gruntowych przez gminy miejskie

Naruszenia przepisów ustaw i rozporządzeń powodujące wady postępowań przetargowych, niezapewnienie rzetelnej wyceny zbywanych gruntów czy brak transparentności w gospodarowaniu nieruchomościami – to tylko część nieprawidłowości, jakie wykazała kontrola NIK w wybranych gminach miejskich. Powodem nieprawidłowości były najczęściej: błędna interpretacja ustawy o gospodarce nieruchomościami i niedochowanie należytej staranności przez pracowników kontrolowanych jednostek przy podejmowaniu działań dotyczących zbywania i udostępniania nieruchomości gruntowych, a także niejednoznaczne przepisy.

Gospodarka nieruchomościami jest zadaniem własnym gminy, a starostowie (prezydenci miast na prawach powiatu) wykonują zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zasady gospodarowania takimi nieruchomościami oraz stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Dysponowanie nieruchomościami gminy w zakresie zwykłego zarządu leży w gestii organu wykonawczego gminy. Sprawy wykraczające poza zwykły zarząd należą do kompetencji rady gminy, która może uchwalić zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości a także ich dzierżawienia lub wynajmowania.

Głównym celem kontroli NIK, przeprowadzonej od 2 grudnia 2024 r. do 30 maja 2025 r., było sprawdzenie, czy miasta prawidłowo i rzetelnie zbywały i udostępniały nieruchomości gruntowe w latach 2019-2025 (do 30 maja). Skontrolowano 14 urzędów miast, w tym siedem miast wojewódzkich: Bydgoszcz, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Olsztyn i Wrocław oraz siedem nieposiadających takiego statusu: Częstochowa, Giżycko, Piotrków Trybunalski, Toruń, Wałbrzych, Zakopane i Zamość.

Rodzaje nieprawidłowości

Realizacja zadań związanych ze zbywaniem i udostępnianiem nieruchomości w 14 skontrolowanych urzędach miast nie odbywała się w sposób w pełni prawidłowy i rzetelny. Najistotniejsze ujawnione w ramach kontroli NIK nieprawidłowości dotyczyły naruszenia przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami i o samorządzie gminnym, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości a także zasad prawidłowej gospodarki. Skutkowało to dla skontrolowanych urzędów miast wieloma negatywnymi konsekwencjami, w tym m.in.:

• rezygnacją z możliwości korzystnego zbycia atrakcyjnych nieruchomości Miasta Lublin na rzecz ich zamiany z pośrednikami w obrocie nieruchomościami (niektóre jeszcze tego samego dnia sprzedano deweloperom). Radni przed wyrażeniem zgody na zamianę nie wiedzieli, iż kontrahentami są pośrednicy, a operaty szacunkowe z wyceną dwóch z 17 działek zlecili pośrednicy, a nie Prezydent Miasta. W rezultacie korzyść z zawartych umów odnieśli pośrednicy, którzy zbyli nieruchomości deweloperom za wyższą cenę oraz właściciele nabytych od nich nieruchomości, ze względu na ominięcie konieczności konkurowania z innymi oferentami w przetargu. Potencjalna nieuzyskana przez Miasto Lublin kwota, tylko z tych dwóch transakcji wyniosła 395 tys. zł. Analiza położenia kontrolowanych gruntów wykazała, iż 12 działek mieściło się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości już posiadanych przez kolejnych nabywców (deweloperów). Zatem można było je zbyć w trybie konkurencyjnym (przetargu), a ceny transakcyjne mogły przekroczyć wartość oszacowania;
• pozostawianiem w obrocie prawnym uchwał niezgodnych z przepisami. W dziewięciu miastach (Wrocław, Wałbrzych, Bydgoszcz, Kraków, Zakopane, Lublin, Giżycko, Piotrków Trybunalski oraz Łódź) przedkładano radom miast projekty uchwał przewidujące przejęcie przez nie kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy lub nie podejmowano działań w celu ich zmiany. Ogólnikowość przepisów ustawy w odniesieniu do aktów prawa miejscowego istotnie zwiększała ryzyko wystąpienia nieprawidłowości;
• istotnymi wadami postępowańprzetargowych (Wrocław, Bydgoszcz, Kraków, Zakopane, Giżycko, Olsztyn, Piotrków Trybunalski oraz Zamość) i bezprzetargowych (Lublin, Zamość, Bydgoszcz, Zakopane, Piotrków Trybunalski, Wałbrzych i Wrocław), polegającymi m.in. na nieprzestrzeganiu zasady zbywania nieruchomości w drodze przetargu i wykorzystaniu w zamian trybu bezprzetargowego, co może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności zawartych umów;
• niezapewnieniem rzetelnej wyceny zbywanych nieruchomości (Częstochowa, Bydgoszcz, Zamość, Kraków, Zakopane i Lublin), co stwarzało ryzyko zaniżenia wartości nieruchomości;
• brakiem transparentności w gospodarowaniu nieruchomościami we wszystkich zbadanych urzędach miast i naruszaniem zasady jawności zbywania nieruchomości publicznych.

Przyczyny nieprawidłowości

Najważniejszymi przyczynami stwierdzonych nieprawidłowości były: błędna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i niedochowanie należytej staranności przez pracowników kontrolowanych jednostek przy podejmowaniu działań dotyczących zbywania i udostępniania nieruchomości gruntowych, a także niejednoznaczne, umożliwiające dowolną interpretację, przepisy regulujące treść uchwał w sprawie zasad zbywania i udostępniania nieruchomości oraz przesłanki zbycia nieruchomości w celu polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej.

Nieruchomości gruntowe, poza jednym przypadkiem (gdzie zbyto działkę niezasadnie przeznaczoną na cele sakralne), zbywano na potrzeby budowlane zgodnie z uchwalonymi dokumentami dotyczącymi gospodarki przestrzennej. Postanowienia umów o zbycie albo udostępnienie nieruchomości publicznych były zgodne z wynikami prowadzonych postępowań. adekwatnie zabezpieczano w nich także interesy miast.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Pomimo utworzenia w skontrolowanych urzędach adekwatnych komórek i przypisania im odpowiednich zadań dotyczących gospodarowania nieruchomościami, w dwóch placówkach w ogóle nie sporządzono planów wykorzystania zasobów, a w dwóch innych opracowano je z opóźnieniem wynoszącym od siedmiu miesięcy do niemal dwóch i pół roku. W jednym mieście, pomimo takiego wymogu, nie sporządzano planów realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, co zdaniem NIK było nielegalne. Pozostałe nieprawidłowości dotyczyły naruszenia zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami, głównie zawierania zbyt ogólnych postanowień w planach wykorzystania zasobów, ich nieterminowego opracowywania i przekazywania do zatwierdzenia wojewodom.

W czterech urzędach stwierdzono nieprawidłowości w ewidencjonowaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu gminy oraz oddanych w użytkowanie wieczyste. Nierzetelne postępowanie dotyczyło m.in. niepodawania w ewidencji informacji o przeznaczeniu nieruchomości, o zgłoszonych roszczeniach do nieruchomości, o toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych.

Nieprawidłowości w treści projektów uchwał wystąpiły w ośmiu urzędach i dotyczyły m.in.:

• zawarcia w 20 projektach uchwał indywidualnych postanowień o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, co stanowiło naruszenie podziału kompetencji wynikającego z przepisów;
• wskazania w projektach uchwał w sprawie zasad zbywania nieruchomości formy oraz trybu, w jakim winna być zbyta nieruchomość, co naruszało przepisy i prowadziło do przejęcia przez radę miasta kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego;
• wprowadzenia w jednym przypadku projektu uchwały dotyczącej zasad zbywania nieruchomości zwolnienia o charakterze generalnym od zasady zbycia nieruchomości w drodze przetargu;
• ustalenia w projektach uchwał w sprawie zasad zbywania nieruchomości generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, co stanowiło przekroczenie kompetencji rad miast.

Podobne nieprawidłowości m.in. dotyczące wkraczania rady miasta w kompetencje organów wykonawczych wystąpiły także przy udostępnianiu nieruchomości w sześciu urzędach miasta.

Organy wykonawcze nie podjęły działań w celu usunięcia lub zmiany postanowień uchwał rady miasta niezgodnych z ustawą o gospodarce nieruchomościami, co było działaniem nierzetelnym. W dwóch przypadkach wojewodowie złożyli skargi o stwierdzenie nieważności uchwał w sprawie zasad zbywania nieruchomości. Zdaniem NIK, przepisy ustawy nadające adekwatnej radzie gminy wyłączną kompetencję do określania zasad gospodarowania nieruchomościami, są bardzo ogólne, nie zawierają jasnych i klarownych wytycznych dla stanowienia tego aktu prawa miejscowego i w obecnym kształcie powodują trudności w prawidłowym formułowaniu treści uchwał w sprawie zasad zbywania nieruchomości. Skutkuje to licznymi przypadkami stwierdzania ich nieważności przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Wojewodowie w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gmin w latach 2010-2025 wydali 790 prawomocnych rozstrzygnięć nadzorczych, stwierdzających nieważność w całości lub w części uchwał rad gmin. Rozstrzygnięcia te najczęściej uzasadniano brakiem adekwatnej podstawy prawnej, przekroczeniem delegacji ustawowej, brakiem publikacji w Dzienniku Urzędowym, naruszeniem swobody umów, błędnym określaniem uchwał jako aktów kierownictwa wewnętrznego lub używaniem sformułowań niejednoznacznych i niejasnych.

Przed wyrażeniem zgody na zbycie i udostępnienie nieruchomości radni miejscy powinni być kompleksowo i prawidłowo informowani przez organ wykonawczy gminy o nieruchomości gruntowej oraz o sposobie i procedurze jej zbycia lub udostępnienia. Nieprawidłowości w tym zakresie wystąpiły w dwóch jednostkach i dotyczyły nierzetelnego informowania o tym, kto jest zainteresowany zbywanymi w formie zamiany nieruchomościami, a także nieinformowania o przeznaczeniu zbywanej działki.

Wyceny nieruchomości (operaty szacunkowe) zostały wykonane przez rzeczoznawców majątkowych posiadających wymagane uprawnienia. W niemal połowie (43%) urzędów miast stwierdzono nieprawidłowości polegające na niezapewnieniu wyceny nieruchomości przez organ wykonawczy miasta i przyjmowaniu wycen sporządzonych przez podmioty zainteresowane nabyciem nieruchomości; dokonaniu niezgodnego z ustawą potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych; niedokładnym zweryfikowaniu operatu oraz nieuwzględnieniu aktualnych danych rynkowych przyjętych do wyceny.

W trzech placówkach stwierdzono zaniechanie waloryzacji stawek opłat czynszowych, co było nierzetelne. Kwota odpowiadająca wielkości przychodów nieuzyskanych z tytułu czynszów w związku z zaniechaniem ich kompleksowej regulacji wyniosła 1,3 mln zł.

Przepisy nakładają na adekwatny organ obowiązek sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub udostępnienia. W 13 urzędach wystąpiły w tym zakresie liczne nieprawidłowości. Dotyczyły m.in.: braku sporządzenia wykazów, braku wymaganych elementów w ich treści, nierzetelnego publikowania w prasie lokalnej informacji o zamieszczeniu wykazu w określonych ustawowo miejscach lub braku w ogóle takiej publikacji.

W skontrolowanych urzędach występowało zjawisko odchodzenia od stosowania jako zasady przetargowego trybu zbywania lub udostępniania nieruchomości. W 14 skontrolowanych urzędach tylko 1,3% dzierżaw zostało zawartych w trybie przetargu, a w przypadku umów najmu jedynie 0,5% zawarto w tym trybie. Na przykład w Lublinie na 10 zbadanych przetargów w dziewięciu zgłosił się tylko jeden uczestnik. Zaoferował jedno postąpienie i w związku z tym cena nabycia była wyższa jedynie o 1% ceny wywoławczej.

W ośmiu urzędach stwierdzono nieprawidłowości przy przetargowym zbywaniu nieruchomości publicznych. Nielegalność lub nierzetelność dotyczyły m.in.:

• niedochowania terminów umożliwiających kontynuację procedury zbycia nieruchomości bez konieczności sporządzenia nowego wykazu (sześć przypadków);
• zaniechania wprowadzenia warunków przetargowych dla przystępujących do przetargu małżonków (25 przypadków);

W siedmiu urzędach (50% skontrolowanych) stwierdzono 61 nieprawidłowości przy zbywaniu i jedną przy udostępnianiu nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Odnosiły się one do kryterium legalności, rzetelności lub gospodarności i dotyczyły między innymi:

• zawarcia umów sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, pomimo braku przesłanek do rezygnacji z przeprowadzenia przetargu;
• niezabezpieczenia interesów miasta w treści protokołu z rokowań w razie odstąpienia drugiej strony od umowy;
• nieudokumentowania wyników negocjacji przeprowadzonych z dzierżawcami.

Skutki finansowe stwierdzonych nieprawidłowości wyniosły łącznie 2,3 mln zł i wynikały z uszczuplenia środków lub aktywów w trzech urzędach miast. Dwa przypadki dotyczyły zbycia nieruchomości na kwotę ponad 1 mln zł, a jeden udostępnienia nieruchomości na kwotę 1,3 mln zł.

Powiadomienia i wnioski

W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości NIK skierowała powiadomienia do UOKiK i CBA w celu zbadania czy doszło do zawarcia antykonkurencyjnych porozumień lub nadużycia pozycji dominującej w zakresie zgłoszenia się tylko jednego oferenta w czterech postępowaniach przetargowych oraz dokonywania zamian 17 nieruchomości z potencjalną stratą dla miasta.

Nieprawidłowości skutkowały sporządzeniem 97 wniosków pokontrolnych oraz dwóch wniosków de lege ferenda dotyczących określenia w ustawie o samorządzie gminnym przesłanek, którymi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami publicznymi oraz doprecyzowania sformułowania o braku możliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części zbywanej w drodze bezprzetargowej przez wskazanie obiektywnych i weryfikowalnych okoliczności stanowiących o niemożliwości zagospodarowania nieruchomości lub jej części jako odrębnej nieruchomości.

Minister Finansów i Gospodarki przedstawił swoje stanowisko do Informacji o wynikach kontroli, poddając w wątpliwość sformułowane w niej wnioski de lege ferenda. Prezes NIK w opinii do stanowiska Ministra zaznaczył, iż ustalenia dokonane w toku kontroli, uzasadniają podjęcie przez Ministra stosownych działań w celu ich realizacji, co bez wątpienia leży w interesie publicznym.

Wnioski do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego dotyczyły:

• podejmowania działań w celu zaliczania kosztów przygotowywania nieruchomości do zbycia, zarówno w ramach przetargu jak i w drodze bezprzetargowej, w poczet ich cen;
• określenia w projektach uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przejrzystych warunków przyznawania bonifikat;
• przeglądu obowiązujących uchwał rady miast w sprawie gospodarowania nieruchomościami i sprawdzenia, czy nie zawierają one postanowień naruszających podział kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.