18 grudnia 2024 roku Karol Nawrocki gościł we wsi Minkowce w powiecie sokólskim (woj. podlaskie). Podczas konferencji, która się tam odbyła, prezes Instytutu Pamięci Narodowej i wspierany przez Prawo i Sprawiedliwość kandydat na prezydenta przekonywał, iż Polska może „jednostronnie wypowiedzieć pakt migracyjny”. Stwierdził również, iż jako przyszły prezydent „zagwarantuje” takie jednostronne wypowiedzenie.
Nawrocki mówił między innymi o zagrożeniach przy granicy polsko-białoruskiej, o wojnie hybrydowej prowadzonej przez służby Aleksandra Łukaszenki i o rosyjskich wpływach. Ostrzegał także przed „zagrożeniami migracyjnymi płynącymi z zachodu”.
Politycy PiS – od dawna wskazujący na plan referendum w sprawie „zerwania” czy „wypowiedzenia” paktu migracyjnego – chętnie podchwycili tę narrację. Jednak prawnicy specjalizujący się w prawie unijnym przypominają, iż takie „jednostronne działanie” państwa członkowskiego jest niewykonalne w świetle obowiązujących traktatów UE.
Wizja sterowana przez prezesa PiS
Koncepcja „jednostronnego wypowiedzenia paktu migracyjnego” funkcjonuje w przestrzeni politycznej od czerwca 2024 roku, gdy na konwencji w Pułtusku prezes PiS Jarosław Kaczyński zapowiedział:
„Od września będziemy zbierali podpisy pod żądaniem nowego referendum. Bo to musi być podstawa do innego żądania, bo jesteśmy przekonani, iż o ile do takiego referendum dojdzie, wygramy. Do żądania wypowiedzenia tego paktu”.
Uzasadnieniem dla takich działań miała być – według polityków PiS – obawa przed koniecznością przyjmowania migrantów z ośrodków w państwach zmagających się z wielką falą migracji, a także przed ewentualnymi kosztami finansowymi, gdyby Polska nie chciała uczestniczyć w relokacji migrantów.
Na fali tej retoryki – podtrzymywanej zwłaszcza w mediach społecznościowych przez Mariusza Błaszczaka, Jacka Sasina czy Kazimierza Smolińskiego – Karol Nawrocki ogłosił w Minkowcach, iż jest „za jednostronnym wypowiedzeniem paktu migracyjnego” i „podpisał się już pod listą zorganizowania takiego referendum”.
Czym jest „pakt migracyjny”?
„Pakt migracyjny”, nazywany formalnie Paktem o migracji i azylu, to pakiet dziesięciu aktów prawnych Unii Europejskiej, a dokładniej rzecz ujmując: dziewięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy. Propozycja wprowadzenia nowej wspólnej polityki migracyjnej pojawiła się w 2020 roku w postaci Komunikatu Komisji Europejskiej, jednak kształt tych aktów prawnych negocjowano przez kilka lat.
Główne założenia paktu migracyjnego zakładają:
- Usprawnienie procedur azylowych – tak aby skrócić rozpatrywanie wniosków osób, które starają się o ochronę międzynarodową.
- Poprawę pomocy dla państw najbardziej obciążonych presją migracyjną – w tym np. Włoch czy Grecji, gdzie trafia duża liczba migrantów spoza Unii Europejskiej.
- Utworzenie mechanizmów solidarności – państwa członkowskie będą mogły decydować, czy pomóc danym krajom w przyjmowaniu migrantów na czas rozpatrywania wniosków, czy też wesprzeć te państwa finansowo lub wzmocnić operacyjnie (np. przez oddelegowanie strażników granicznych).
W kwietniu 2024 roku Parlament Europejski zaakceptował wszystkie rozporządzenia wchodzące w skład paktu. Miesiąc później, w maju 2024 roku, zostały one przyjęte przez Radę Unii Europejskiej – przy sprzeciwie przedstawicieli Polski, Słowacji i Węgier. Przewidywany termin wejścia w życie paktu migracyjnego to najwcześniej 2026 rok.
Czy można jednostronnie wypowiedzieć pakt migracyjny?
Eksperci, z którymi rozmawiali reporterzy „Wprost” oraz Konkret24, nie mają wątpliwości: nie ma procedury jednostronnego wypowiedzenia unijnych rozporządzeń czy dyrektyw przez któreś z państw członkowskich. Podlegają one bowiem innym zasadom niż umowy międzynarodowe.
Dr Izabela Skomerska, profesor Uniwersytetu Łódzkiego z Katedry Europejskiego Prawa Konstytucyjnego, podkreśla w wypowiedzi cytowanej przez portal Konkret24:
„Nie można jednostronnie wypowiedzieć paktu migracyjnego, ponieważ obejmuje on akty tak zwanego prawa wtórnego Unii Europejskiej, do których przyjmowania Polska upoważniła instytucje unijne w traktatach. (…) Nie ma zatem możliwości jednostronnego wypowiedzenia paktu”.
Dr hab. Anna Doliwa-Klepacka, profesor w Zakładzie Prawa Europejskiego Uniwersytetu w Białymstoku, dodaje:
„Pakt migracyjny z 26 kwietnia 2024 roku to pakiet 9 rozporządzeń i 1 dyrektywy. Nie ma żadnej procedury jednostronnego ‚wypowiedzenia’ tego rodzaju aktów. (…) Jednostronne działanie państwa członkowskiego nie ma żadnej skuteczności”.
Prof. Jerzy Menkes z Katedry Integracji i Prawa Europejskiego SGH zwraca uwagę, iż „prawem państwa suwerennego jest to, iż każdą umowę międzynarodową, której jest stroną, może wypowiedzieć”, jednak dodaje się tu najważniejsze zastrzeżenie, iż pakt migracyjny to nie typowa umowa międzynarodowa, ale zestaw unijnych rozporządzeń i jednej dyrektywy, które – na mocy traktatów – mają bezpośrednią skuteczność w prawodawstwie każdego państwa członkowskiego.
Z opinii wynika jeden prosty wniosek: Polska nie może jednostronnie wypowiedzieć paktu migracyjnego w rozumieniu prawa Unii Europejskiej.
Kompetencje prezydenta RP a akty prawne UE
Ważną kwestią w kontekście obietnicy Karola Nawrockiego jest rola Prezydenta RP. Zdaniem ekspertów z zakresu prawa konstytucyjnego, głowa państwa nie ma kompetencji do jednostronnego wypowiadania rozporządzeń czy dyrektyw przyjmowanych na szczeblu unijnym.
Prof. Anna Wyrozumska (Katedra Europejskiego Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Łódzkiego) w odpowiedzi dla Konkret24 przypomina, iż akty prawne UE są ustalane przez Radę Unii Europejskiej (złożoną z ministrów państw członkowskich) i Parlament Europejski, natomiast prezydent nie bierze udziału w tych procedurach legislacyjnych.
Prof. Anna Doliwa-Klepacka zauważa podobnie, iż w procesie przyjmowania nowych rozporządzeń czy dyrektyw „działa rząd: minister jest członkiem Rady UE przyjmującej akt ustawodawczy, rozporządzenie/dyrektywę, wspólnie z Parlamentem Europejskim”. Prezydent nie jest stroną tych procesów.
W związku z tym zapowiedzi poszczególnych kandydatów na prezydenta o „wypowiadaniu aktów unijnych” nie mogą być zrealizowane w sposób, jaki sugeruje koncepcja „zerwania paktu”.
Niesubordynacja zamiast wypowiedzenia?
Pojawia się jednak inny wątek – nowy rząd Donalda Tuska (utworzony w 2024 roku przez tzw. koalicję 13 grudnia) zapowiadał kilkukrotnie, iż „nie zamierza wypełniać” założeń paktu migracyjnego. W październiku 2024 roku Tusk wprost powtórzył w mediach:
„Rząd nie będzie wdrażać europejskich pomysłów, godzących w bezpieczeństwo Polski, takich jak pakt migracyjny”.
Z punktu widzenia prawa europejskiego jest to inna strategia niż deklarowane przez polityków PiS „jednostronne wypowiedzenie”. Formalnie przepisy unijne będą obowiązywać – tym bardziej, iż większość państw UE poparła je w głosowaniach. Polska jednak może nie wdrażać poszczególnych postanowień do prawa krajowego i nie stosować się do mechanizmów rozporządzeń.
Według ekspertów rodzi to jednak poważne konsekwencje.
Prof. Anna Doliwa-Klepacka zwraca uwagę, iż „państwo może oczywiście nie stosować się do postanowień wiążącego aktu prawnego UE, ale naraża się na złożenie skargi przez Komisję Europejską do TSUE o naruszenie zobowiązań traktatowych”.
Prof. Izabela Skomerska dodaje:
„W przypadku paktu przy utrzymywaniu takiego naruszenia po wydaniu ewentualnego wyroku TSUE narazimy się znów na kolejne kary pieniężne. (…) Przy wszelakich negocjacjach w Unii niewywiązywanie się ze zobowiązań nie jest dobrą pozycją wyjściową”.
Przykładem podobnych sporów może być choćby mechanizm warunkowości funduszy unijnych, gdzie Polska już wcześniej została ukarana finansowo za naruszenia praworządności.
Czy pakt migracyjny ostatecznie wejdzie w życie?
Deklaracje Tuska i niektórych polityków KO sugerują, iż pakt migracyjny „może nie wejść w życie” z uwagi na zmieniającą się sytuację polityczną w Europie. Istotne jest to, iż przed końcem 2025 roku mogą nastąpić roszady w rządach kilku państw członkowskich (m.in. Włochy, Hiszpania, Niemcy), co może zmienić stosunek tych państw do realizacji pakietu.
Już w czerwcu 2024 roku dr Bartosz Rydliński z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego mówił w rozmowie z „Wprost”, że:
„Nie zdziwiłbym się, gdyby pakt migracyjny nie wszedł w życie i poszczególne kraje zaczęły się z niego wycofywać, choćby kosztem kar finansowych”.
Jego zdaniem dobra passa antyimigranckich ugrupowań w Europie może doprowadzić do dalszych kontestacji ze strony rządów, które uznają koszty finansowe za mniejsze zło w porównaniu z utrzymaniem poparcia społeczeństwa. W takiej perspektywie ewentualny brak faktycznego wdrożenia paktu migracyjnego będzie rezultatem raczej presji politycznej i kalkulacji poszczególnych państw niż realnym „wypowiedzeniem” czy „zerwaniem” tego pakietu aktów prawnych.
Czytaj też:
Wpadka Kaczyńskiego tuż przed startem wywiadu z Holecką. Prezes PiS błyskawicznie uciszonyCzytaj też:
Kaczyński ostrzega warszawiaków. „Migranci włamują się do mieszkań”
