Dokument prywatny to też informacja publiczna

Stan faktyczny

WSA rozpoznał skargę na na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał organ do załatwienia wniosku.

W sprawie tej skarżący domagał się rozpoznania jego wniosku o udostępnienia informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa za lata 2018-2022.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż w piśmie podał, iż nie może udostępnić skarżącemu żądanych informacji, gdyż nie są to informacje publiczne; żądane dokumenty nie są bowiem dokumentami urzędowymi. Nadto organ przyznał, iż informacja o tym, kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze przez użycie tych kart jest informacją publiczną. Jednakże odrębną kwestią jest udostępnienie wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Wyciągi te nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), a zatem ich postać (kopie) nie mogą być udostępnione (ujawnione) w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu okoliczność, iż dokument prywatny, jakim jest wyciąg bankowy, pozostaje w dyspozycji organu administracji publicznej i dotyczy realizacji celów publicznych, nie czyni go automatycznie dokumentem urzędowym.

Stanowisko WSA

Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. WSA wskazał na początku, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 DostInfPubU każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 DostInfPubU, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot „w szczególności”. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę DostInfPubU, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia „informacja publiczna”. Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Informacje zawarte w wydrukach (wyciągach) z rachunków służbowych kart bankomatowych członków zarządu jednostki samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną, jako iż zawierają one informacje o wydatkowaniu środków publicznych. Informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) DostInfPubU. Dotyczy to także informacji dokumentujących fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, o ile treść owych umów dotyczy bezpośrednio wspomnianego wyżej majątku publicznego. Powyższe wynika również ze stanowiska organu, który wskazał, iż informacja o tym, kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze poprzez użycie tych kart jest informacją publiczną.

Sporne natomiast między stronami było czy mogą być udostępnione wspominane wydruki (wyciągi). jeżeli chodzi o stanowisko organu oparte na rozróżnieniu między prywatnym charakterem wydruku (wyciągu) z rachunku służbowych kart bankomatowych (pochodząca od danego banku) a dokumentem urzędowym, którym ma być informacja publiczna udzielona przez organ na podstawie tego wydruku (wyciągu), jest ono nie do zaakceptowania. Po pierwsze dlatego, iż prawidłowa i zgodna z prawem i realizująca cel ustawy informacja o wydatkach z konta (rachunku) danej służbowej karty bankomatowej (ściśle rzecz biorąc bankowej karty płatniczej) musi odzwierciedlać wszystkie operacje zawarte na tzw. wyciągu (wydruku) z tego konta. W takiej sytuacji udzielenie informacji sprowadzałoby się do skopiowania danych z tego wyciągu do treści „dokumentu urzędowego”, który wytworzył by organ. Taka jest bowiem logiczna konsekwencja stanowiska prezentowanego przez organ i argumentacji ją wpierającej. Już z tego powodu sens tego stanowiska trudno zaakceptować, chodzi wszak o karty płatnicze ze środkami pieniężnymi jednostki samorządu terytorialnego oddanymi do dyspozycji urzędników wyłącznie dla potrzeb służbowych, a nie o środki prywatne, nie ma więc znaczenia, iż wydruk wyciąg pochodzi od banku. Drugi argument na niekorzyść przyjętego przez organ stanowiska pozostało istotniejszy. Mianowicie przyjmując, iż sam wydruk (wyciąg) nie podlega udostępnieniu, ale dane z niego wynikające już tak, umożliwia się potencjalną ingerencję w treść informacji, której wnioskujący o dostęp nie będzie mógł zweryfikować, nie mając wglądu w wydruk (wyciąg) operacji dokonywanych z danej karty płatniczej.

WSA uznał, iż w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w orzecznictwie, które nie opiera się na formalnym statusie dokumentu (jako urzędowego lub prywatnego), ale jego treściowej i funkcjonalnej charakterystyce jako nośnika (źródła) informacji publicznej. Według tego poglądu informacją publiczną w rozumieniu DostInfPubU będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Jak się podkreśla, informacja ta musi przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, o ile tylko dotyczy „sprawy publicznej” w rozumieniu art. 1 ust. 1 DostInfPubU. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, ale wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, choćby gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

Taką informację stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W perspektywie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej pojęcie „dokumentu” należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu, gdyż za dokument uznaje się każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. Dokumentem w tym rozumieniu będzie zatem każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową, w tym zatem wydruk czy wyciąg z konta kart płatniczych (por. wyrok NSA z 29.9.2021 r., III OSK 1036/21, Legalis). W sprawie nie budzi wątpliwości, iż środki finansowe zgromadzone na rachunkach bankowych przedmiotowych kart stanowią wyłącznie środki publiczne, dlatego wyciągi (wydruki) z rachunku tych kart podlegają udostępnieniu.

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a PostAdmU, Sąd uznał, iż stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Komentarz