Czy podatki środowiskowe w Europie są zbyt niskie?

Europejska Agencja ds. Środowiska (EEA) opublikowała nową analizę udziału podatków środowiskowych w ogólnych przychodach z opodatkowania i ubezpieczeń społecznych w krajach UE. Zdaniem analityków zaobserwowana tendencja spadkowa nie sprzyja planowanej transformacji w kierunku zielonej gospodarki.

Trendy podatkowe w UE

Analiza EEA obejmuje lata 2010-2022, a więc okres od kryzysu finansowego w Unii do pandemii COVID-19 i jej dalekosiężnych konsekwencji. W 2010 r. udział podatków środowiskowych w ogólnych przychodach z podatków i ubezpieczeń społecznych wyniósł 6,04 proc., osiągając łączną sumę prawie 260 mln euro.

Do 2016 r. wielkość ta utrzymywała się na zbliżonym do 6 proc. poziomie, choć bezwzględne przychody z podatków środowiskowych stabilnie rosły, osiągając w 2018 r. rekordową sumę niemal 300 mln euro. Ich udział w totalnym opodatkowaniu zaczął jednak stopniowo maleć, aby w 2022 r. wynieść 4,84 proc.

Analitycy EEA tłumaczą ów gwałtowny spadek restrykcjami związanymi z epidemią COVID-19, m.in. w sektorze transportu. Dodatkowo wybuch wojny w Ukrainie i wynikające z niego zagrożenia dla stabilności sektora energetycznego skłoniły wiele państw członkowskich do redukcji podatków od benzyny i oleju napędowego. Były to tymczasowe środki zaradcze, które prawdopodobnie zostaną w końcu wycofane, ale w ich rezultacie ogólna suma podatków środowiskowych w Unii w 2022 r. wyniosła zaledwie 317 mln euro (czyli 260 mln euro w cenach z 2010 r.).

Struktura podatków środowiskowych

Aby lepiej zrozumieć wpływ globalnych wydarzeń na kształtowanie się wpływów z podatków środowiskowych, analiza EEA bada również ich strukturę. Największy udział w przychodach mają podatki od energii – ponad 75 proc. Warto jednak podkreślić, iż w 2022 r. wpływy z tego źródła były najniższe od 12 lat.

Kolejną pozycję stanowią podatki od transportu, które w 2022 r. wynosiły 19 proc. podatków środowiskowych. Jedynie 4 proc. wpływów generują podatki od zanieczyszczenia i wykorzystania zasobów. Udział tych ostatnich w trzech poprzednich latach był wyższy niż przed dekadą, co oznacza, iż polityka zanieczyszczający płaci działa.

Podatki środowiskowe w poszczególnych krajach UE

Spadek udziału podatków środowiskowych w ogólnych przychodach z podatków z 6 do 4,84 proc. w całej Unii jest oczywiście średnią zmian, które odnotowano w krajach członkowskich. Pod tym względem status najambitniejszych poborców mają Bułgaria i Grecja, gdzie badana proporcja w 2022 r. wyniosła odpowiednio ponad 15 i 13 proc. Są to też jedyne kraje, w których udział podatków środowiskowych w ogólnych przychodach wzrósł w ciągu ostatniej dekady.

Polska jest w rankingu EEA na czwartej pozycji z dość stabilnym udziałem na poziomie 8 proc. (nieznaczny spadek w stosunku do roku 2010). Na drugim biegunie są natomiast takie kraje, jak Szwecja i Luksemburg, w których udział podatków środowiskowych w całkowitych przychodach z podatków i ubezpieczeń społecznych spadł w badanym okresie o połowę, z ok. 6 do 3 proc. Wyjątkowo duże spadki zanotowano również na Łotwie, w Holandii, Danii i na Malcie, ale przedmiotowy wskaźnik wciąż utrzymuje się w tych krajach na poziomie 5-7 proc., a więc powyżej średniej europejskiej.

Przyszłość systemu EU ETS

Ambitny unijny pakiet Gotowi na 55 zakłada redukcję emisji gazów cieplarnianych o 55 proc. do roku 2030. Jego realizacja, oprócz poprawy efektywności energetycznej budynków i stworzenia rynku wodoru oraz zdekarbonizowanego gazu, przewiduje również nowelizację dyrektywy Rady o opodatkowaniu energii i produktów energetycznych. Główną rolę w tym zakresie ma odgrywać unijny system EU ETS określający pułapy i przydziały uprawnień do emisji.

Od wprowadzenia EU ETS w 2005 r. europejskie emisje zmalały o 41 proc. Nowe ustalenia pakietu Gotowi na 55 mają – zdaniem EEA – pozwolić na zwiększenie podatków środowiskowych. Sektory już objęte systemem będą zobowiązane do spełnienia jeszcze ambitniejszych celów emisyjnych, a dodatkowo EU ETS2 od 2027 r. dotyczyć będzie m.in. transportu drogowego, ogrzewania budynków czy zużycia paliwa w określonych gałęziach przemysłu.

Poza tym system EU ETS przewiduje:

• rozszerzenie pułapów emisyjnych na transport morski;
• szybszą redukcję pułapów emisyjnych;
• wdrożenie offsetów węglowych dla międzynarodowego transportu lotniczego;
• rewizję rezerwy stabilności rynkowej ustaloną w 2015 r. w celu kontroli ilości pozwoleń emisyjnych na rynku.

Eksperci z EEA uważają, iż system EU ETS może przyczynić się do zwiększenia udziału podatków środowiskowych w ogóle przychodów podatkowych do 2030 r., ale jednocześnie podkreślają, iż jest to trudne do przewidzenia. Dziś nie da się określić, czy prognozowane zyski z zaostrzenia limitów węglowych zrekompensują spadkową tendencję fiskalną ostatnich lat.

Podatki środowiskowe w długoterminowej perspektywie

Zarówno europejska polityka Zielonego Ładu, jak i unijny 8. Program działań w zakresie środowiska uznają kluczową rolę podatków środowiskowych w procesie transformacji gospodarki w bardziej zrównoważoną. Są one narzędziem fiskalnym, dzięki którego kraje członkowskie mogą skutecznie zachęcać konsumentów i producentów do ograniczania emisji zanieczyszczeń i lepszego wykorzystania zasobów, w tym wody i energii.

Zdaniem analityków z EEA podatki środowiskowe będą prawdopodobnie maleć. Zaostrzenie rygorów EU ETS może początkowo wyraźnie zwiększyć przychody, ale w pewnym momencie nałożone restrykcje okażą się na tyle efektywne, iż baza do opodatkowania zasadniczo się zmniejszy. Wyraźna redukcja emisji gazów cieplarnianych spowoduje, iż wpływy z podatków od energii i transportu się skurczą, bo bardziej opłacalne będzie zmienić sposób funkcjonowania niż zapłacić fiskusowi.

Wspomniany wyżej problem jest zjawiskiem uwzględnianym przez Komisję Europejską. Poszczególne kraje członkowskie mogą go neutralizować dwoma sposobami. Pierwszy obejmuje zwiększenie stawek podatkowych, co zastosowała już m.in. Szwecja w odniesieniu do emisji tlenków azotu. Analogicznie w Holandii podniesiono podatek za produkcję odpadów, a w Czechach za zanieczyszczanie powietrza.

Drugi sposób polega na zwiększeniu bazy opodatkowania poprzez wprowadzenie nowych narzędzi realizujących zasadę zanieczyszczający płaci. Przygotowany w 2021 r. raport IEEP dowodzi, iż koszyk zielonych podatków można wyraźnie zwiększyć, a europejscy truciciele środowiska wciąż płacą za mało, zwłaszcza w kontekście zanieczyszczenia wody i powietrza. Największym paradoksem pozostaje fakt, iż gospodarstwa domowe pokrywają finansowo znacznie większą część generowanych przez siebie zanieczyszczeń wody i powietrza niż sektor rolnictwa. Podatki środowiskowe, według autorów raportu, powinno się więc zreformować, zwiększając ich portfolio przy jednoczesnym obniżeniu podatków dochodowych dla obywateli i przedsiębiorstw.