Do kogo skierować nakaz rozbiórki?

Stan faktyczny

NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 8.10.2019 r., II SA/Ol 569/19, Legalis, w sprawie ze skargi na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektu.

Wcześniej WSA także oddalił skargę. W sprawie tej PINB w Mrągowie wydał decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: PrBud), którą nakazał Skarżącemu i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5 m x 11 m wraz z tarasem drewnianym o nieregularnym kształcie oraz basenem zewnętrznym, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce X oraz na działce Y (jezioro).

W sprawie ustalono, iż ww. obiekt budowlany (nawet o ile jest to przyczepa kempingowa lub kontener) powstał samowolnie w części na działce należącej do Skarżącego, i w części na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa, oraz będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Białystok. Organ stwierdził, iż nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 PrBud, gdyż jedynie jego rozbiórka doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez inwestora, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu; zaś to właściciel nieruchomości brał czynny udział w postępowaniu (współpracował z Organem w celu legalizacji samowoli budowlanej), dlatego postanowiono o nałożeniu obowiązków na właścicieli działek, na których zlokalizowany jest obiekt. Wskazano, iż dalsze próby ustalania inwestora wiązałyby się z jeszcze większą przewlekłością postępowania.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, a Warmińsko-Mazurki WINB utrzymał decyzję w mocy.

Sprawa trafiła ze skargą do WSA. Oddalając skargę, Sąd wskazał m.in., iż możliwość przemieszczenia obiektu nie przesądza o tym, iż nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności po ustawieniu go na gruncie, a choćby pomimo braku trwałego związania z gruntem. Podstawowym celem przedmiotowego obiektu nie jest bowiem poruszanie się po drogach, ale pełnienie funkcji mieszkalnej w jednym miejscu (por. wyrok NSA z 28.2.2017 r., II OSK 1543/15, Legalis).

Odnośnie adresata nakazu rozbiórki Sąd I instancji stwierdził, iż zasadnie Organ powołał się na treść art. 52 PrBud. Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wymieniony wyżej przepis należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania.

W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej, i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki.

W skardze kasacyjnej wskazano m.in. na nieustalenie w toku postępowania podmiotu, któremu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego, ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach, i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki ww. obiektu na niewłaściwą osobę.

Stanowisko NSA

Przede wszystkim Sąd II instancji wskazał, iż podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów PrBud, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, ale także z tym, czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 PrBud, w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale może też wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego także objętego nakazem rozbiórki.

Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 PrBud, mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, iż wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, iż w niektórych przypadkach obowiązek np. rozbiórki obiektu budowlanego zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie.

Nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków, bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i iż to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z tego, iż właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości, i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. To właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to, co się na niej wykonuje, chyba iż następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej z podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela). Tak więc zasada, iż adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 PrBud, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach, kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie wskazał, iż w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go), umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej, albo o ile dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych adekwatne organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.

W skardze kasacyjnej wskazano na umowę dzierżawy, która z jednej strony uprawniała spółkę do działań inwestycyjnych na działce skarżącego; z drugiej zaś – miałaby uwolnić właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za nielegalny stan zagospodarowania (zabudowy) jego nieruchomości. Kwestionując ocenę Organów w zakresie oznaczenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, skarżący powinien wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej, jaka jest treść tej umowy, tak aby możliwym było stwierdzenie, czy rzeczywiście w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 52 PrBud. W tym zakresie wskazywanie wyłącznie na sam fakt zawarcia umowy dzierżawy, czy też, iż „nieruchomość została oddana dzierżawcy do używania i pobierania z niej pożytków” nie niweczy skuteczności oceny dokonanej przez Organy nadzoru budowlanego. Umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu.