Podsumowanie kadencji Prezesa NIK Mariana Banasia

Kadencja Prezesa NIK Mariana Banasia w latach 2019–2025^[1] była okresem intensywnej pracy, w którym Najwyższa Izba Kontroli skutecznie realizowała swoją misję – dbałość o gospodarność, przejrzystość i praworządność w działaniu państwa. Był to czas pełen wyzwań, realizacji ważnych strategicznie projektów, ale przede wszystkim czas realizacji szeregu istotnych z punktu widzenia interesu publicznego kontroli, które zakończyły się wymiernymi efektami i przyczyniły się do poprawy funkcjonowania naszego państwa.

Działalność kontrolna przebiegała w szczególnych warunkach – zdeterminowanych m.in. przez epidemię COVID-19, wojnę w Ukrainie oraz próbę naruszenia niezależności NIK. Mimo tych niekorzystnych czynników NIK zdołała sprostać wszystkim wyzwaniom i sprawnie wykonywać konstytucyjne i ustawowe zadania a efekty zrealizowanych prac są widoczne w usprawnieniu pracy instytucji publicznych oraz w rozwoju kultury prawnej i organizacyjnej kraju.

Najwyższa Izba Kontroli przez pięć lat z rzędu oceniła wykonanie ustawy budżetowej (w latach 2020-2024) w formie opisowej wskazując, iż ustawa ta i sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa nie odzwierciedlały pełnego obrazu działań, które mają wpływ na wynik budżetu państwa, a w konsekwencji na stan finansów publicznych. Ocena taka stanowi precedens w działalności NIK, gdyż w latach poprzednich kontrole budżetu państwa kończone były oceną pozytywną.

NIK działała również aktywnie na arenie międzynarodowej, ciesząc się opinią eksperta i solidnego partnera, budując przez to prestiż Polski na świecie. Uczestnicząc w ponad stu międzynarodowych kontrolach równoległych, NIK stał się w tym obszarze liderem w Europie.

Działalność kontrolna

W latach 2019-2025 Najwyższa Izba Kontroli pod kierownictwem Prezesa NIK Mariana Banasia zaprezentowała obywatelom 942 informacje o wynikach kontroli (w tym 897 informacji z kontroli planowych i budżetowych, 45 informacji z kontroli doraźnych, pięć megainformacji oraz zbiorczy raport pn. Biała Księga – Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa państwa, będący rekomendacją NIK dla wzmocnienia systemu bezpieczeństwa państwa.

Pod nadzorem Prezesa NIK Mariana Banasia Najwyższa Izba Kontroli skontrolowała łącznie 9 068 podmiotów, realizując 1 093 tematy kontroli planowych i doraźnych w różnych obszarach funkcjonowania państwa.

Finansowe rezultaty kontroli (FRK) wyniosły sumarycznie 166,9 mld zł, w tym największe efekty finansowe kontroli wystąpiły w kategorii Finansowe lub sprawozdawcze skutki nieprawidłowości – 99,8%.

W latach 2019– 2025 w 711 przypadkach, NIK skierowała zawiadomienia do organów ścigania, (w tym 424 zawiadomienia do prokuratury). W prezentowanym okresie zawiadomienia kierowane były także do rzeczników dyscypliny finansów publicznych, do których skierowano 514 zawiadomień, dotyczących 1 866 czynów i obejmujących 624 osoby.

NIK sformułowała ogółem 548 wniosków de lege ferenda, spośród których 76 (13,9%) zostało zrealizowanych (55 w pełni, a 21 częściowo). Spośród wniosków sformułowanych w tym okresie: 397 (72,4%) dotyczyło przepisów ustawowych, 126 (23%) rozporządzeń oraz 25 (4,6%) – prawnego uregulowania dostrzeżonych problemów bez wskazania przez NIK aktu prawnego.

Dokumentem, który powstał z inicjatywy Prezesa NIK Mariana Banasia, który ukierunkował działalność kontrolną, była Strategia działalności kontrolnej na lata 2022–2024, aktualnie obowiązująca Strategia działalności kontrolnej NIK na lata 2025+. NIK w wystąpieniach pokontrolnych sformułowała w tym okresie 32 086 wniosków pokontrolnych, z których do realizacji przyjęto aż 87,2%.

Opis grafiki

Działalność kontrolna – wybrane efekty i rezultaty 2019-2025

Opis w opracowaniu.

Istotne kontrole w obszarach aktywności państwa

I/23/001/KST Nadzór Ministra Spraw Zagranicznych nad działalnością konsularną

Negatywna ocena nadzoru Ministra Spraw Zagranicznych nad działalnością konsularną. W MSZ funkcjonował nietransparentny i korupcjogenny mechanizm wpływania na niektórych konsulów RP. Kontrola ta ujawniła liczne niedociągnięcia w zakresie nadzoru MSZ nad działalnością konsularną, w tym w szczególności dotyczące obsługi obywateli polskich za granicą. Ustalono, iż brakowało spójnych standardów działania placówek, a system monitorowania jakości usług konsularnych był niewystarczający. W wielu przypadkach obywatele napotykali istotne trudności w realizacji podstawowych spraw urzędowych. Jednocześnie nie ustalono priorytetów jakie grupy zawodowe, czy osoby mają dostawać wizy w pierwszej kolejności. Status znacznej części cudzoziemców, którzy otrzymali w ostatnich latach wizy wydane przez państwo polskie, pozostawał w późniejszym czasie nieznany.

I/24/002/LRZ Zawarcie i realizacja umowy na zakup systemu HERMES.

Negatywna ocena procesu nabycia systemu Hermes przez Prokuraturę Krajową w listopadzie 2020 r., jak również zbadanych aspektów jego wykorzystania. Na zakup systemu wydatkowano ponad 15 mln zł, pomimo braku rzetelnego rozeznania rynku i analizy ekonomicznej. W sposób nieuprawniony wyłączono zastosowanie przepisów o zamówieniach publicznych. Izba skierowała do prokuratury dwa zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstw.

P/23/061 Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia

Dwa lata po wybuchu wojny w Ukrainie, w Polsce na miejsce w schronach i ukryciach mogło liczyć niecałe 4% mieszkańców, obrona cywilna nie istniała, a obywatele nie wiedzieli, gdzie w razie zagrożeń mogą szukać bezpiecznego miejsca schronienia. Sześć z 32 gmin skontrolowanych przez NIK nie zapewniło takiego miejsca żadnemu ze swoich mieszkańców. 68% poddanych oględzinom schronów i ponad połowa ukryć nie spełniały wymaganych warunków technicznych.

R/24/003/KRR Wybrane aspekty gospodarowania rezerwami strategicznymi i realizacji zadań powierzonych przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych

NIK negatywnie oceniła realizację zadań oraz nadzór nad działalnością Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w zakresie gospodarowania rezerwami strategicznymi. W latach 2021–2024 zakupy w Agencji do rezerw strategicznych realizowano bez zachowania wymagań konkurencyjności w wyborze kontrahentów, co sprzyjało działaniom korupcyjnym i skutkowało niegospodarnością. Nie wdrożono szczegółowych, obligatoryjnych procedur antykorupcyjnych, co powodowało, iż podpisywano umowy z kontrahentami, mimo negatywnych rekomendacji CBA. W efekcie tych nieprawidłowości RARS wydatkowała nierzetelnie i niegospodarnie ponad 70 mln zł m.in.: na zakup racji żywnościowych dla Ukrainy, rękawiczek jednorazowych, pojazdów i usług mających zapewnić pomoc pokrzywdzonym w czasie wojny.

P/22/029 Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi

Ustalenia kontroli wskazują, iż Polska nie była przygotowana na zagrożenia o charakterze hybrydowym i zapewnienie sprawnego wykonywania zadań w ramach systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej.

P/21/018 Efekty wybranych działań państwa podejmowanych w celu łagodzenia skutków epidemii w gospodarce

W ramach kontroli dotyczącej działań podejmowanych w czasie pandemii COVID-19 ustalono, iż Tarcza antykryzysowa – pomoc państwa udzielona przedsiębiorcom w latach 2020–2021 – została nieprawidłowo zaprojektowana, a ponadto pozbawiona adekwatnego nadzoru i kontroli Instrument ten złagodził co prawda doraźnie skutki ekonomiczne pandemii, jednak środki trafiały również do podmiotów, które nie spełniały kryteriów rzeczywistej potrzeby wsparcia.

P/23/001 Wykonanie budżetu państwa w 2022 r

NIK negatywnie oceniła kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa. W związku z tym Kolegium NIK, po raz pierwszy od 1994 roku, nie wyraziło pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów.

P/23/010 Zmiany podatkowe w ramach Polskiego Ładu oraz Tarcz antyinflacyjnych

Negatywna ocena przygotowania przez Ministra Finansów projektu ustawy Polski Ład. Największa od 30 lat zmiana systemu podatkowego została wprowadzona w pośpiechu i wywołała chaos w systemie podatkowym. Uchwalone przepisy nie zostały poprzedzone adekwatnymi analizami. W konsekwencji wymagały natychmiastowych, szerokich działań naprawczych, a jednocześnie podatnikom i płatnikom nie zapewniono odpowiedniego czasu w przygotowanie się do stosowania nowych przepisów.

I/24/003/KGP Połączenie Orlen SA z Grupą Lotos S.A.

W ramach połączenia Orlenu S.A. i Grupy Lotos S.A. doszło do niegospodarnego zbycia aktywów o 5 mld zł poniżej wartości ich wyceny. Transakcja od początku nie miała uzasadnienia ekonomicznego, nie zostały określone korzyści, których uzyskanie świadczyłoby o osiągnięciu celu połączenia. Fuzja zrodziła również ryzyka dla bezpieczeństwa paliwowego Polski. Dodatkowo na opinie, wyceny i analizy sporządzone na potrzeby procesu fuzji wydatkowano 252,8 mln zł.

P/24/017 Przygotowanie i realizacja inwestycji w części lotniskowej w związku z budową Centralnego Portu Komunikacyjnego

Przygotowanie i realizacja budowy w latach 2021–2023 Centralnego Portu Komunikacyjnego nie przebiegała prawidłowo. Pełnomocnik Rządu do spraw CPK nierzetelnie sprawował nadzór nad realizacją inwestycji, nieprawidłowo definiował jej skalę i zakres realizacji zakładając nieaktualne, nierealistyczne i niemożliwe do dotrzymania terminy. CPK sp. z o.o. nierzetelnie planowała i rozliczała wydatki na inwestycję, a dokumenty wdrożeniowe przygotowywała z wielomiesięcznym opóźnieniem.

P/24/031 Funkcjonowanie Funduszu Sprawiedliwości

Wykorzystywanie środków publicznych przez beneficjentów Funduszu Sprawiedliwości w latach 2021-2025 było obarczone olbrzymią skalą nieprawidłowości. Stwierdzono m.in. liczne przypadki rażącej niegospodarności w dysponowaniu tymi środkami, zawierania fikcyjnych umów, realizacji wydatków z naruszeniem prawa, nabywania materiałów i usług po zawyżonych cenach. Ze środków Funduszu Sprawiedliwości wydano 25 mln zł na zakup systemu Pegasus.

I/22/004/KST Funkcjonowanie, gospodarka finansowa i wydatkowanie środków przez spółkę Telewizja Polska S.A.

Wydatkowanie środków Telewizji Polskiej S.A. dokonywano z naruszeniem zasad legalności, rzetelności, celowości lub gospodarności, co przełożyło się na negatywną ocenę działalności Spółki. Polityka kadrowo-płacowa i sfera zawierania umów cywilnoprawnych z pracownikami i współpracownikami dotknięte były licznymi i istotnymi nieprawidłowościami oraz zaistniały w nich okoliczności wskazujące na przypadki działania w sytuacjach konfliktu interesów i relacji mogących prowadzić do zjawisk korupcjogennych. W związku z wynikami kontroli NIK złożyła cztery zawiadomienia do prokuratury.

P/23/049 Prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych w latach 2019-2022

Pozycja finansowa i ustrojowa samorządów została poważnie nadszarpnięta w wyniku reform podatkowych przeprowadzonych w latach 2019-2022. Zmiany te, polegające między innymi na obniżeniu stawek podatkowych i wprowadzeniu zwolnień dla młodych podatników, doprowadziły do znaczącego uszczuplenia dochodów własnych JST, stawiając pod znakiem zapytania ich finansową samodzielność oraz zdolność do realizacji zadań publicznych.

I/21/003/LSZ Realizacja rządowego programu Polskie Szwalnie oraz przedsięwzięcia Stalowa Wola

Na 13 umów zawartych przez Agencję Rozwoju Przemysłu w ramach programu Polskie Szwalnie, w przypadku 10, nie było śladów umożliwiających wskazanie kto, kiedy i na podstawie jakich kryteriów zdecydował o ich zawarciu. Poważne wątpliwości wzbudziła również rzetelność nadzoru nad jakością dostarczanych maseczek. Fiaskiem zakończył się realizowany także przez Agencję projekt Stalowa Wola, w ramach którego, mimo zakupu dziewięciu linii produkcyjnych, poza produktami testowymi, nie wyprodukowano ani jednej maseczki.

P/23/076 Niewydolna pomoc psychologiczna i psychoterapeutyczna dla dzieci i młodzieży

W latach 2020-2023 dzieci i młodzież nie otrzymały dopasowanej do potrzeb, kompleksowej pomocy psychologicznej i psychoterapeutycznej. Dostępność specjalistów była ograniczona m.in. ze względu na braki kadrowe i niedofinansowanie. Poradnie psychologiczno-pedagogiczne koncentrowały się na wydawaniu opinii i orzeczeń, a nie na wsparciu terapeutycznym dzieci i młodzieży. Czas oczekiwania na przyjęcie do poradni sięgał choćby 12 miesięcy.

P/23/025 Szkolnictwo zawodowe

Jedna trzecia absolwentów szkół branżowych I stopnia nie pracowała ani nie kontynuowała nauki. Minister Edukacji, pomimo posiadania stosownych danych, nie dokonał ewaluacji kształcenia umożliwiającej podjęcie działań naprawczych.

P/22/042 Gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień do emisji w drodze aukcji w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Negatywna ocena funkcjonującego w Polsce systemu gospodarowania dochodami ze sprzedaży uprawnień EU ETS w latach 2013-2023 do 30 maja. Zabrakło mechanizmów planowania i kontroli zakresu i sposobu wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień EU ETS w okresie objętym kontrolą. Z uzyskanych w tym okresie dochodów w wysokości 93,6 mld zł na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami przeznaczono bezpośrednio mniej niż 1,3%.

P/23/014 Zabezpieczenie i wykorzystanie krajowych zasobów surowców energetycznych

Występowały również opóźnienia w opracowaniu strategii ochrony i zarządzania złożami surowców energetycznych oraz nie w pełni skuteczna realizacja istniejących programów restrukturyzacji sektora węglowego . Ponadto nie sporządzono bilansu energetycznego kraju. Brak ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz brak racjonalnej gospodarki tymi złożami może nieodwracalnie uniemożliwić ich eksploatację.

P/24/078 Gospodarka majątkowa i finansowa Lasów Państwowych

Lasy Państwowe gospodarując mieniem należącym do Skarbu Państwa, w niewielkim stopniu dzieliły się z państwem osiąganymi z tej gospodarki zyskami, niemal dowolnie nimi zarządzając, adekwatnie bez kontroli. Lasy Państwowe nieprawidłowo lub nierzetelnie zarządzały swoim majątkiem i środkami finansowymi, w tym pochodzącymi z funduszu leśnego. W związku z wynikami kontroli NIK złożyła dwa zawiadomienia do prokuratury i przygotowuje kolejne.

P/24/094 Adaptacja gospodarki leśnej Lasów Państwowych do zmian klimatycznych,
P/23/057 Realizacja projektu strategicznego Leśne gospodarstwa węglowe,
I/24/003/LSZ Budowa elektrowni wiatrowych w ramach projektu Las energii

Działania Lasów Państwowych, których celem było dostosowanie gospodarki leśnej do zmian klimatycznych, nie przyniosły w latach 2019-2024 znaczących rezultatów, a projekt Leśne Gospodarstwa Węglowe realizowany przez Lasy Państwowe był mało perspektywiczny. Końcowym efektem wieloletnich działań miała być redukcja CO2 w wysokości 0,1 promila rocznej emisji polskiej gospodarki. Podjęte działania były niezgodne z prawem. Przepisy ustawy o lasach nie przewidywały wykorzystywania gruntów leśnych do takich celów, a obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały w tych miejscach elektrowni wiatrowych.

P/23/077 Opieka psychiatryczna nad dziećmi i młodzieżą

System opieki psychiatrycznej dla dzieci i młodzieży był niewydolny. Potrzeby zdrowotne dzieci i młodzieży nie zostały zaspokojone, pomimo zwiększenia dostępności pomocy psychologicznej i psychoterapeutycznej w ramach wdrażanej reformy psychiatrii dziecięcej. Brakowało lekarzy psychiatrów dzieci i młodzieży, kolejka oczekujących na leczenie wydłużała się. Szpitale były przepełnione, młodych pacjentów hospitalizowano na oddziałach dla dorosłych albo odmawiano im przyjęcia ze względu na brak miejsc.

P/23/044 Leczenie onkologiczne

W latach 2019-2023 nie zapewniono kompleksowej opieki onkologicznej i równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych, mimo realizacji szeregu zadań w ramach dedykowanych programów wieloletnich oraz próby wdrożenia jej kompleksowej reformy. System lecznictwa onkologicznego przez cały czas cechowały m.in.: niski odsetek osób uczestniczących w profilaktycznych programach przesiewowych służących wczesnemu wykrywaniu wybranych nowotworów złośliwych, rozproszenie procesu udzielania świadczeń, niezapewnienie ciągłości diagnostyki oraz leczenia.

Informacje, raporty zbiorcze – trendy i nieprawidłowości o charakterze systemowym

NIK w oparciu o 28 przekrojowych kontroli opracowała raport zbiorczy Biała Księga – Siły Zbrojne RP wobec wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa państwa.

W ramach priorytetowego obszaru bezpieczeństwa narodowego NIK w sposób przekrojowy i syntetyczny przedstawiła najważniejsze zidentyfikowane systemowe problemy oraz zaproponowała dedykowane rozwiązania w pięciu obszarach dot. transformacji polskiej armii, m.in. w zakresie strategicznego zarządzania systemem bezpieczeństwa państwa, gotowości bojowej i mobilizacyjnej, programowania rozwoju Sił Zbrojnych RP, modernizacji, pozyskiwania sprzętu wojskowego oraz finansowania zadań obronnych.

Analizy systemowe NIK, zawarte w megainformacjach w latach 2019–2025:

Megainformacja z 2021 r. pt. Korzystanie z wyłączenia stosowania Prawa zamówień publicznych określonego w art. 4d ust. 1 pkt 8 tej ustawy przez jednostki podległe i nadzorowane przez Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego w latach 2017-2020

Wybranym podmiotom nieposiadającym statusu przywięziennego zakładu pracy i niemającym obowiązku zatrudniania więźniów udzielono zamówienia na kwotę ok. 685 mln zł brutto bez procedur określonych w ustawie Pzp, stwierdzono ponadto warunki do zakupu towarów i usług w niekonkurencyjnych cenach oraz faworyzowanie wybranych podwykonawców oraz ryzyko korupcji.

Megainformacja z 2020 r. pt. Utrzymanie i wykorzystanie Wschodniego Szlaku Rowerowego Green Velo

Stwierdzono liczne nieprawidłowości w utrzymaniu we adekwatnym stanie technicznym dróg, po których przebiega Szlak Green Velo, braki w oznakowaniu, zaniechanie przeprowadzania wymaganych przeglądów gwarancyjnych oraz kontroli okresowych stanu technicznego obiektów na Szlaku.

Megainformacja z 2021 r. pt. Bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego

Przyczynami dużej liczby wypadków drogowych były w szczególności: brak spójnego i kompleksowego systemu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, rozproszenie odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa ruchu, niska skuteczność egzekwowania prawa, niewystarczająca jakość dróg, nietrzeźwi kierowcy oraz niezadowalający poziom szkolenia kierowców.

Megainformacja z 2020 r. pt. System bezpieczeństwa żywności w Polsce – stan obecny i pożądane kierunki zmian

System kontroli bezpieczeństwa żywności dotykały głównie problemy: braku koordynacji i współpracy pomiędzy organami kontrolnymi, problemy kadrowe, braki w wyposażeniu i niewłaściwa organizacja pracy w organach urzędowej kontroli żywności, niewystarczające działania edukacyjne i informacyjne, niedostateczne regulacje prawne oraz brak skutecznych mechanizmów służących ujawnianiu nielegalnej działalności.

Informacja zbiorcza o wynikach kontroli pt. Epidemia COVID-19 – czas chaosu i nietrafionych decyzji – wybrane zagadnienia w świetle ustaleń kontroli NIK

Reakcja podmiotów odpowiedzialnych za zdrowie obywateli w odpowiedzi na epidemię COVID-19 była nieproporcjonalna do faktycznego zjawiska, zarządzanie kryzysowe odbywało się w sposób chaotyczny, w oparciu o dane, które nie były kompletne i rzetelne. Doprowadziło to w szczególności do daleko idących i budzących wątpliwości ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw oraz nierzetelnego oszacowania potrzeb w zakresie szczepionek przeciw COVID-19. W konsekwencji niegospodarnie wydatkowano blisko 10 mld środków publicznych na nadmiarowe zakupy szczepionek.

Kontrole doraźne – znaczenie i efekty

Podczas kadencji Prezesa NIK Mariana Banasia znaczenie kontroli doraźnych w działalności Najwyższej Izby Kontroli systematycznie wzrastało.

Powołanie Wydziału KSD pozwoliło na znaczące podniesienie sprawności organizacyjnej NIK w sytuacjach wymagających natychmiastowej reakcji. Dzięki temu możliwe stało się elastyczne dostosowanie działań kontrolnych do potrzeb społecznych oraz pojawiających się problemów.

Przykładem kontroli przeprowadzonej w reakcji na dynamiczny rozwój epidemii COVID-19, która objęła proces powstawania szpitali tymczasowych oraz ich funkcjonowanie była kontrola (D/21/505/LKA Utworzenie i funkcjonowanie szpitali tymczasowych powstałych w związku z epidemią COVID-19). NIK stwierdziła, iż pomimo słuszności idei zwiększenia dostępności miejsc dla pacjentów, w wielu przypadkach decyzje o lokalizacji i sposobie organizacji szpitali podejmowane były bez rzetelnej analizy potrzeb i kosztów. NIK wskazała na przypadki zawierania umów niekorzystnych dla Skarbu Państwa oraz brak przejrzystych kryteriów podejmowania decyzji. Rezultatem kontroli było sformułowanie wniosków dotyczących konieczności wprowadzenia systemowych mechanizmów oceny zasadności inwestycji w ochronie zdrowia, szczególnie w sytuacjach kryzysowych.

Równie istotną była kontrola dotycząca likwidacji Szpitala Tymczasowego przy ul. Rakietowej 33 we Wrocławiu (I/23/002/LWR). Kontrola wykazała, iż proces likwidacji obarczony był nieprawidłowościami, a poniesione nakłady w dużej części nie przyniosły zakładanych efektów. NIK wskazała na nieefektywne gospodarowanie mieniem oraz brak przejrzystych procedur likwidacyjnych, co doprowadziło do strat finansowych. Rezultatem kontroli było sformułowanie wniosków dotyczących konieczności opracowania jednolitych zasad powoływania i likwidowania placówek medycznych tworzonych w trybie nadzwyczajnym.

Innym przykładem kontroli doraźnej o dużym znaczeniu była kontrola dotycząca działań podmiotów publicznych w związku z kryzysem ekologicznym na rzece Odrze (D/22/505/LOP). Kontrola przeprowadzona w związku z katastrofą ekologiczną na Odrze w 2022 r. w której stwierdzono, iż system monitoringu wód był niespójny i niewystarczający, a reakcja organów opóźniona i nieskuteczna. Brak koordynacji między instytucjami oraz opóźnienia w informowaniu społeczeństwa doprowadziły do eskalacji skutków katastrofy. Rezultatem kontroli było wskazanie konieczności reformy systemu monitorowania jakości wód, wzmocnienia współpracy instytucjonalnej i opracowania jednolitych procedur reagowania na podobne kryzysy.

Znaczącą rolę w debacie publicznej odegrała również, kontrola dotycząca przygotowań do przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w maju 2020 r., w szczególności w trybie głosowania korespondencyjnego (D/20/502 Działania wybranych podmiotów w związku z przygotowaniem wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. z wykorzystaniem głosowania korespondencyjnego). Ustalono, iż decyzje podejmowane były w sposób nieuprawniony i doprowadziły do poważnych konsekwencji finansowych. Druk kart wyborczych oraz inne działania organizacyjne zostały sfinansowane ze środków publicznych bez stosownej podstawy prawnej, co spowodowało stratę przekraczającą 70 mln zł. Efektem kontroli było skierowanie zawiadomień o możliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz wskazanie konieczności zapewnienia pełnej zgodności procesu wyborczego z regulacjami ustawowymi i konstytucyjnymi.

Mając na uwadze ochronę interesów obywateli, NIK przeprowadził kontrolę doraźną dotyczącą nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad spółką GetBack S.A. (obecnie Capitea S.A.) oraz podmiotami współpracującymi (I/24/001/LBI). Kontrola objęła proces sprawowania nadzoru nad spółką GetBack, której upadłość dotknęła dziesiątki tysięcy obywateli. NIK ustaliła, iż działania KNF były opóźnione, a reakcja na sygnały o nieprawidłowościach niewystarczająca. W efekcie konsumenci ponieśli znaczące straty finansowe sięgające 3,6 mld zł, a zaufanie do instytucji nadzorczych zostało poważnie nadszarpnięte. Efektem kontroli było wskazanie konieczności wzmocnienia nadzoru nad rynkiem obligacji korporacyjnych oraz zwiększenia transparentności działań KNF.

Na szczególną uwagę zasługują również trzy kontrole doraźne dotyczące realizacji inwestycji Elektrowni Ostrołęka. Kontrola Realizacja inwestycji w blok energetyczny Ostrołęka C przez spółkę Elektrownia Ostrołęka Sp. z o.o. (I/20/002/KST) obejmowała proces przygotowania i realizacji inwestycji w nowy blok energetyczny Ostrołęka C. NIK stwierdziła, iż podjęcie decyzji inwestycyjnej odbyło się pomimo braku rzetelnych analiz ekonomicznych, które wskazywały na nierentowność przedsięwzięcia w świetle polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej. Państwo polskie wydatkowało ponad miliard złotych, mimo iż projekt od początku obarczony był wysokim ryzykiem finansowym. Efektem kontroli było ujawnienie skali niegospodarności oraz braku należytego nadzoru właścicielskiego nad spółką, co doprowadziło do znacznych strat finansowych Skarbu Państwa. NIK sformułowała wnioski zmierzające do wzmocnienia mechanizmów oceny efektywności ekonomicznej inwestycji realizowanych w sektorze energetycznym.

Kontynuacją działań kontrolnych w zakresie inwestycji w blok energetyczny Ostrołęka C była kontrola Wykonywanie zadań przez Energa SA i Enea SA w procesie inwestycji w blok energetyczny Ostrołęka C (I/21/001/KST), w której skupiono się na roli spółek energetycznych Energa SA i Enea SA, które jako główni inwestorzy ponosiły odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Izba ustaliła, iż obie spółki, działając wbrew ostrzegawczym analizom i raportom, angażowały środki finansowe akcjonariuszy w inwestycję, która nie miała szans na rentowność. Rezultatem było marnotrawstwo znacznych zasobów i konieczność rezygnacji z projektu na etapie jego realizacji. NIK w swoich wnioskach podkreśliła konieczność wprowadzenia mechanizmów chroniących przed podejmowaniem decyzji inwestycyjnych wbrew zasadom należytej staranności i gospodarności.

Podsumowaniem wcześniejszych ustaleń dotyczących inwestycji w blok Ostrołęka C była kontrola Rozliczenie i zamknięcie inwestycji bloku energetycznego Ostrołęka C (I/24/004/KST). NIK oceniła negatywnie proces rozliczenia i zamknięcia projektu, który pochłonął ponad 1,5 mld zł, a nie został zrealizowany. Potwierdzono wcześniejsze ustalenia o braku rzetelnych analiz i niegospodarności, a dodatkowo stwierdzono liczne uchybienia w procesie likwidacji inwestycji, w tym nieefektywne zagospodarowanie majątku pozostałego po niedokończonym projekcie. Rezultatem kontroli było jednoznaczne wskazanie, iż inwestycja stanowi przykład rażącego naruszenia zasad gospodarności oraz ostrzeżenie przed powielaniem podobnych błędów w przyszłości.

NIK skontrolowała obszar wynajmowania i zbywania nieruchomości przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (D/22/503/KST). Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości w gospodarowaniu majątkiem Lasów Państwowych, które skutkowały stratami finansowymi oraz naruszeniem zasad równego dostępu do mienia publicznego. Efektem kontroli było wskazanie konieczności wprowadzenia bardziej rygorystycznych zasad gospodarowania majątkiem oraz mechanizmów zapobiegających konfliktowi interesów.

Kontrola doraźna dotycząca realizacji zadań publicznych na rzecz resortu finansów przez Aplikacje Krytyczne Sp. z o.o. oraz Centrum Informatyki Resortu Finansów (D/22/510) wykazała, iż resort finansów zlecał realizację kluczowych zadań informatycznych podmiotom zależnym bez odpowiednich mechanizmów kontrolnych i nadzorczych. W efekcie część projektów była realizowana nierzetelnie, a poniesione wydatki nie znajdowały odzwierciedlenia w oczekiwanych rezultatach.

Z uwagi na napływające sygnały NIK podjęła kontrolę dotyczącą systemu sprawdzania i oceniania egzaminów maturalnych (I/24/003/LPO System sprawdzania i oceniania egzaminów maturalnych w latach 2021–2024), mającego bezpośredni wpływ na zaufanie obywateli do całego systemu edukacyjnego. NIK wskazała m.in. na nieprawidłowości w zakresie przygotowania egzaminatorów, niewystarczające zabezpieczenia systemów teleinformatycznych oraz brak jednolitych standardów oceny.

W związku z wynikami własnej analizy przedkontrolnej NIK przeprowadziła kontrolę doraźną S/23/003/LBI Organizacja i przyznawanie środków w ramach konkursu Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe realizowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Kontrola dotyczyła konkursu NCBR o wartości 800 mln zł. Proces przyznawania środków charakteryzował się poważnymi nieprawidłowościami – od braku transparentnych kryteriów oceny wniosków, poprzez konflikty interesów wśród osób zaangażowanych w ocenę projektów, aż po naruszenia zasad uczciwej konkurencji.

Kontrole specjalne

W 2024 r. na polecenie Prezesa NIK Mariana Banasia podjęta została kontrola specjalna obejmująca organizację i funkcjonowanie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz spółek powołanych w okresie od 2014 do 2025 roku (I/24/004/LBI).

NIK bada między innymi, czy środki finansowe przyznawane przez NCBR są wykorzystywane w sposób efektywny i celowy, i przede wszystkim, czy finansowane projekty przynoszą oczekiwane rezultaty. Kontrola ta jeszcze się nie zakończyła.

Kontrole na zlecenie sejmu

W 2024 roku NIK otrzymała dwa zlecenia przeprowadzenia kontroli: od Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz od Marszałka Sejmu.

Na podstawie uchwały Sejmu z dnia 26 lipca 2024 r. NIK została zobowiązana do zbadania działalności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Rady Mediów Narodowych w zakresie realizacji ich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, w szczególności ochrony wolności słowa, prawa do informacji, interesu publicznego w mediach oraz zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii i telewizji. W kontroli stwierdzono m.in., iż procesy koncesyjne prowadzone były przewlekle, odnowienia koncesji następowały nierzadko tuż przed wygaśnięciem poprzednich, w latach 2016–2024 przewodniczący KRRiT skierował ponad 337 mln zł z wpływów abonamentowych do depozytu sądowego, zamiast przekazać je mediom publicznym. Jednocześnie nakładano kary pieniężne za naruszenia ustawy o radiofonii i telewizji – w sumie 304 decyzje na ponad 7 mln zł. Bardzo wysokie koszty poniesiono na utworzenie i funkcjonowanie Krajowego Instytutu Mediów, który w latach 2020–2024 pochłonął ponad 118 mln zł.

Marszałek Sejmu, korzystając z ustawowych uprawnień, w dniu 14 marca 2024 r. zlecił NIK kontrolę finansowania kościołów i innych związków wyznaniowych ze środków publicznych. Badaniem objęto różne formy wsparcia, w tym wydatki z Funduszu Kościelnego, dotacje i dofinansowania, środki z subwencji oświatowej przeznaczone na nauczanie religii, koszty utrzymania kapelanów w służbach mundurowych oraz ulgi i zwolnienia podatkowe i celne stosowane wobec kościołów i innych związków wyznaniowych. NIK stwierdziła poważne uchybienia w systemie a Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dysponowało informacjami o tym, do którego kościoła należą duchowni, za których opłacano składki, natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazywał na przypadki, gdy osoby objęte ubezpieczeniem duchownych nie spełniały do tego warunków.

Wykorzystanie skarg, wniosków oraz wniosków o kontrole

W latach 2019– do września 2025 jednostki kontrolne NIK otrzymały po wstępnej analizie blisko tysiąc, opracowań i analiz materiałów skargowo-wnioskowych. Dzięki temu możliwe było lepsze rozpoznawanie problemów, przeciwdziałanie zagrożeniom i włączanie obywateli w proces sprawowania kontroli nad instytucjami publicznymi.

Wnioski pokontrolne 2019–2025

Jednym z przykładów realizacji wniosków NIK i wkładu NIK w proces stanowienia prawa jest ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego będąca efektem kontroli (P/23/049) Prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych.

Mechanizmy korupcjogenne

Jednym z priorytetów kadencji Prezesa NIK Mariana Banasia była systematyczna identyfikacja mechanizmów sprzyjających korupcji w instytucjach publicznych. Najwyższa Izba Kontroli regularnie wskazywała obszary szczególnie podatne na nadużycia, takie jak udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie mieniem publicznym, zawieranie umów cywilnoprawnych, rozdział dotacji.

Mechanizmy korupcjogenne ujawnione w ostatnich kontrolach wskazały na: dowolność decyzji urzędniczych, konflikty interesów, niewystarczającą jawność decyzji, procedur i dokumentacji oraz słabość instytucjonalnych mechanizmów kontrolnych.

Działalność strategiczna

Długotrwały brak pełnego składu Kolegium NIK, znacząco utrudniał podejmowanie decyzji strategicznych i komplikował kierowanie Izbą. W tych warunkach NIK musiała sprostać nie tylko wymaganiom formalnym, ale także dodatkowo praktycznym barierom w dostępie do badanych instytucji. Jednym z istotnych problemów była odmowa wpuszczenia kontrolerów na teren jednostek kontrolowanych przez niektóre podmioty, a także brak współpracy w dostępie do wymaganych dokumentów lub informacji. Utrudniało to realizację konstytucyjnych i ustawowych uprawnień NIK, a także prowadziło do opóźnień w prowadzeniu kontroli.

Na podstawie decyzji Prezesa NIK Mariana Banasia Przygotowano i wdrożono w NIK najważniejsze dokumenty strategiczne: Strategia Najwyższej Izby Kontroli na lata 2020–2023 oraz Strategia działalności kontrolnej NIK na lata 2021–2024, a następnie ich kontynuacje: Strategia Najwyższej Izby Kontroli na lata 2025–2031 oraz Strategia działalności kontrolnej NIK na lata 2025 i kolejne. Były to pierwsze od 18 lat strategie całościowe, które wyznaczyły kierunki działania Izby i pozwoliły na znaczące zmiany w jej organizacji i funkcjonowaniu.

Zrealizowane inicjatywy strategiczne, m.in. digitalizacja, czyli wdrożenie nowoczesnych rozwiązań cyfrowych, w tym elektronicznego obiegu dokumentów i narzędzi analitycznych, znacząco usprawniło pracę NIK i podniosło transparentność działań. Digitalizacja zwiększyła efektywność pracy Izby, a także umożliwiła szybsze reagowanie na nowe wyzwania.

Opis grafiki

Działalność strategiczna – znaczące zmiany w organizacji i funkcjonowaniu NIK 2019-2025

Opis w opracowaniu.

Strategie NIK

Strategie Najwyższej Izby Kontroli w latach 2020-2025 stały się filarem doskonalenia i umocnienia instytucji jako organu kontroli zewnętrznej. Wdrażane dokumenty strategiczne – w tym pierwsza od 18 lat kompleksowa Strategia NIK na lata 2020-2023 oraz Strategia działalności kontrolnej NIK na lata 2021-2024, a następnie ich kontynuacje: Strategia NIK na lata 2025-2031 oraz Strategia działalności kontrolnej NIK na lata 2025 + – wyznaczyły ramy działania, pozwalając na wdrażanie znaczących zmian organizacyjnych i metodologicznych.

Strategia na lata 2025-2031, opracowana po szerokiej analizie strategicznej i przeglądzie doświadczeń z wcześniejszego okresu, definiuje pięć celów strategicznych: wiodącą rolę NIK w usprawnianiu państwa; wysoką jakość kontroli; wzorcową instytucję publiczną; koncentrowanie działań kontrolnych na kluczowych problemach społeczno-gospodarczych; sprawną komunikację z interesariuszami. Te cele zostały przełożone na 15 inicjatyw strategicznych oraz 40 konkretnych zadań, co pozwala Izbie sprawniej pełnić swoją rolę dla dobra obywateli i państwa.

W praktyce Strategie te przyniosły liczne zmiany: rozwinięto cyfrowy obieg dokumentów, wdrożono nowoczesne narzędzia analityczne, wzmacniano audyt oparty na dużych zbiorach danych, co istotnie poprawiło jakość oraz praktyczność analiz pokontrolnych.

Metodyka kontroli

Ważnym osiągnięciem kadencji było opracowanie i wdrożenie Podręcznika kontrolera, który stał się podstawowym narzędziem standaryzującym pracę kontrolerów NIK. Podręcznik kontrolera, podpisany w maju 2024 r. przez Prezesa NIK Mariana Banasia, stanowi rezultat kolejnej ważnej inicjatywy wpisującej się w realizację założeń Strategii NIK na lata 2021–2024.

Wybrane aspekty działalności międzynarodowej

W czerwcu 2025 roku Marian Banaś jako Prezes NIK przewodniczył prestiżowej konferencji pn. „Bezpieczeństwo państw Unii Europejskiej z perspektywy Najwyższych Organów Kontroli”, w ramach polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. Było to pierwsze wydarzenie tej rangi w historii NIK, potwierdzające rosnącą rolę instytucji kontrolnych w kształtowaniu bezpieczeństwa państw członkowskich UE. Z inicjatywy Prezesa NIK w konferencji wzięło udział ponad 100 delegatów z 30 krajów, w tym przedstawiciele INTERPOLU, OECD, INTOSAI, IBAN oraz szefowie najwyższych organów kontroli większości państw UE.

NIK, pod przewodnictwem Mariana Banasia miała zaszczyt być gospodarzem 6. edycji Międzynarodowej Konferencji Młodych EUROSAI (YES), która odbyła się w czerwcu 2024 r. Wydarzenie to zgromadziło 42 uczestników z 34 państw europejskich. Celem konferencji było zbadanie innowacyjnych rozwiązań, strategii i praktyk związanych z wykorzystaniem AI w codziennej pracy audytorów, a także omówienie aspektów etycznych stosowania tej technologii.

Potwierdzeniem silnej pozycji NIK na arenie międzynarodowej NIK była realizacja prestiżowych audytów organizacji międzynarodowych:

• W okresie kadencji Prezesa NIK Mariana Banasia NIK realizowała audyt zewnętrzny Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju w Paryżu. W konkursie ogłoszonym przez OECD na audyt, polska NIK pokonała kandydatury z innych urzędów kontroli.
• W 2021 r. NIK wygrała ogólnoświatowe postępowanie konkursowe (na lata 2022–2024) i została audytorem zewnętrznym INTERPOLU – Międzynarodowej Organizacji Policji. W efekcie bardzo dobrej współpracy kontrakt przedłużono na kolejne 3 lata (do 2027 r.).
• Najwyższa Izba Kontroli od 2020 r. ma swojego przedstawiciela w Komisji Audytowej Europejskiej Agencji Kosmicznej. Kontroler NIK został mianowany członkiem tego gremium na czteroletnią kadencję.

W latach 2019-2025 NIK realizowała liczne projekty współpracy bliźniaczej i przeglądy partnerskie, m.in. NOK Jordanii, Palestyny, Kosowa i Azerbejdżanu.

Z inicjatywy Prezesa NIK Mariana Banasia uruchomiono w Polsce mechanizm Szybkiej Obrony Niezależności Najwyższych Organów Kontroli (SIRAM), w wyniku którego Inicjatywa INTOSAI ds. Rozwoju w maju 2023 r. przygotowała, a następnie opublikowała raport wskazujący na systemowe ograniczenia niezależności Izby. Międzynarodowy zespół ekspertów ustalił, iż w Polsce powstało zagrożenie naruszenia czterech istotnych zasad przyjętych w Meksykańskiej Deklaracji Niezależności Najwyższych Organów Kontroli tj. niezależności, swobody wykonywania zadań ustawowych, nieograniczonego dostępu do informacji w toku kontroli, a także autonomii finansowej i zarządczej/administracyjnej oraz dostępności odpowiednich zasobów ludzkich, materialnych i pieniężnych. Zwrócono uwagę (maj 2023 r.) na fakt niepowoływania w skład Kolegium NIK kandydatów zgłaszanych przez Prezesa NIK, brak powołania Dyrektora Generalnego NIK, przypadki ingerencji w czynności kontrolne realizowane przez kontrolerów NIK oraz ograniczenia finansowe NIK.

Pielęgnowanie tradycji i historii NIK

Pielęgnowanie tradycji i historii Najwyższej Izby Kontroli jest od zawsze jednym z istotnych elementów misji tej instytucji, a za kadencji Prezesa Mariana Banasia nabrało szczególnie uroczystego i symbolicznego wymiaru.

Uroczyste nadanie sztandaru NIK w 2025 roku stanowiło wyraz ciągłości historycznej, patriotyzmu i zobowiązania do służby publicznej, przywołując wartości, które przez lata kształtowały tę instytucję.

Panele ekspertów i kooperacja z mediami

Lata 2019-2025 pod kierownictwem Prezesa NIK Mariana Banasia to okres intensywnego rozwoju współpracy NIK z ekspertami zewnętrznymi. Panele są przestrzenią do dyskusji, wymiany poglądów i wspólnego poszukiwania rozwiązań, co pozwala na głębsze zrozumienie problemów i identyfikację wyzwań, które NIK może uwzględnić podczas swoich działań.

W latach 2019 – 2025 NIK regularnie organizowała konferencje prasowe z udziałem Prezesa NIK Mariana Banasia, w celu przedstawienia wyników szczególnie ważnych kontroli.

Kapitał ludzki NIK

Najwyższa Izba Kontroli, jako pracodawca w sferze publicznej, kierujący się konstytucyjnymi zasadami, traktuje politykę kadrową w sposób szczególny. Kluczowym jej elementem jest rozwój i wsparcie wszystkich pracowników NIK.

W ramach Inicjatywy 57/2021 Opracowanie i wdrożenie strategicznego podejścia do zarządzania kapitałem ludzkim w Najwyższej Izbie Kontroli zaimplementowano całościowe rozwiązania obejmujące wszystkie obszary zarządzania, by zrealizować cele strategiczne: NIK jako wzorcowa instytucja publiczna oraz NIK jako prestiżowe miejsce pracy.

Najnowszą inicjatywą skierowaną do kadry kierowniczej NIK jest Akademia Menadżera NIK – projekt mający na celu rozwój umiejętności przywódczych, komunikacyjnych w zakresie budowania zespołów i zarządzania zmianą.

Wynagrodzenia

Najwyższa Izba Kontroli rozwija system motywacyjny, który łączy warunki pracy, wynagradzanie, awansowanie i nagradzanie z profesjonalizmem i skutecznością wykonywanych obowiązków.

W okresie sześcioletniej kadencji Prezesa NIK Mariana Banasia średnie wynagrodzenie zasadnicze wzrosło z 7 180 zł (1 września 2019 roku) do 11 950 zł (1 września 2025 roku), co oznacza realny wzrost o 66,4%.

W 2024 r. Prezes NIK Marian Banaś podjął także działania w celu pozyskania większych środków na wynagrodzenia dla pracowników NIK w 2025 r.

Inwestycje i remonty

W ramach realizacji strategii budowy prestiżowego miejsca pracy w latach 2019–2025 zintensyfikowano działania remontowo-inwestycyjne w nieruchomościach należących do Skarbu Państwa. Szczególną uwagę poświęcono inwestycjom poprawiającym komfort pracy. Wykonano remonty i modernizacje powierzchni biurowych i pomieszczeń socjalnych. Zainstalowano nowe systemy wentylacyjno-klimatyzacyjne zarówno w delegaturach, jak i w centrali. W kilku lokalizacjach wprowadzono również rozwiązania poprawiające dostępność obiektów dla osób z niepełnosprawnościami – m.in. wybudowano windę w Ośrodku Szkoleniowym w Goławicach.

W tym okresie przeprowadzono ponad 90 dużych zadań, obejmujących m.in. remonty dachów i elewacji budynków delegatur, wymianę stolarki okiennej czy zabezpieczenia przed wnikaniem wilgoci.

Równolegle prowadzono działania mające na celu optymalizację kosztów utrzymania i eksploatacji obiektów. Zamontowano m.in. instalację fotowoltaiczną w Ośrodku Szkoleniowym oraz wymieniono tradycyjne oświetlenie na energooszczędne LED w centrali i delegaturach.
Poprawiły się warunki szkoleniowe pracowników dzięki modernizacji sali 377 w centrali oraz rozbudowie zaplecza w Ośrodku Szkoleniowym w Goławicach, obejmującej wyposażenie w sprzęt sportowy i budowę wiaty służącej spotkaniom integracyjnym w czasie wolnym od zajęć.

[1] Dane źródłowe zawarte w niniejszym opracowaniu odnoszą do okresu od 1 września 2019 do dnia zakończenia kadencji Prezesa NIK, zostały opracowane na podstawie zagregowanych informacji z różnych baz danych NIK.