Plany miejscowe: rozwiązanie na dobrą przestrzeń czy kolejny problem?

Słuszne narzekania dotyczące chaosu przestrzennego w Polsce słychać od bardzo dawna. Często jako przyczynę wskazuje się brak planu miejscowego na danym obszarze. Cóż, niekiedy jeszcze większym problemem jest to, iż ten plan jest. Wszystko zależy od tego, jakie to miejsce i jaki to plan.

Chaos przestrzenny brzmi dość abstrakcyjnie i wydaje się nie mieć związku z naszym codziennym życiem. Jednak tak nie jest. Chaos przestrzenny oznacza gorszą jakość życia dla każdej i każdego z nas. Oznacza słaby dostęp do ważnych dla nas usług – szkoły, przychodni zdrowia czy parku. Oznacza wyższe koszty, jakie ponosimy jako społeczność na drogi i infrastrukturę techniczną. Oznacza degradację środowiska, czyli systemów podtrzymujących także nasze życie. Oznacza negatywny wpływ na zdrowie – nasze, naszych dzieci i wnuków. Dobrej organizacji przestrzeni zwykle nie zauważamy.

Natomiast za złą organizację przestrzeni płacimy nie tylko pieniędzmi, ale także komfortem życia, zmarnowanym czasem czy zniszczonym zdrowiem.

Dlatego ważne jest, aby przestrzeń, w której żyjemy i działamy, była dobrze zaplanowana. Jednak często nie jest.

Dlaczego?

Większość przyczyn ma charakter systemowy. Wynikają z tego jak (źle) skonstruowane jest prawo w naszym kraju, jakie priorytety przyjmują rządzący na różnych szczeblach władzy, jak wyglądają zachęty do podejmowania lub niepodejmowania określonych działań, jak zorganizowany jest proces podejmowania decyzji. Wynikają oczywiście także z tego, co i jak jest w ustalone w planach miejscowych.

Jestem daleka od indywidualizowania odpowiedzialności za stan przestrzeni i powtarzania, iż „ludziom” nie zależy na dobrej przestrzeni; iż interesuje nas tylko nasz prywatny interes; iż to, co za płotem jest poza sferą tego, o co dbamy. Udowodniliśmy wiele razy, iż to nieprawda.

System prawny generuje chaos

Obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż „ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego”. Byłoby nieźle, gdyby sam ustawodawca przestrzegał tego przepisu. Wtedy byłoby przynajmniej jasne, gdzie są ustalone ważne dla wszystkich i każdej z nas wymagania, wedle których będzie zagospodarowana przestrzeń, w której mieszkamy i/lub działamy. Inna rzecz, jaki my – obywatelki i obywatele – mamy wpływ na ustalanie tych wymagań. Niestety nasz ustawodawca tego przepisu nie przestrzega.

Ponieważ tego przepisu nie przestrzega, to owo ustalenie przeznaczenia terenu oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje nie tylko w planie miejscowym. Następuje także w dokumentach sporządzanych na podstawie lex deweloper czy specustawy drogowej. Następuje oczywiście także w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy. Niedługo, bo już w 2026 roku powinny być gotowe plany ogólne. W tym nowym akcie planowania przestrzennego pojawi się coś w rodzaju przeznaczeń terenu. Pisałam wcześniej o możliwym konflikcie pomiędzy tymi dwoma rodzajami planów.

Istnieją także tereny, zwane terenami zamkniętymi, dla których nie można sporządzać planów; można jedynie wprowadzić pewne ograniczenia w ich strefach ochronnych. Cóż to są te tajemnicze tereny zamknięte? Są to, jak mówi Prawo geodezyjne i kartograficzne, „tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez adekwatnych ministrów i kierowników urzędów centralnych”.

W praktyce są to – co dość zrozumiałe – różne tereny i obiekty wojskowe, w tym lotniska wojskowe, porty wojenne czy zakłady produkujące na potrzeby wojskowe. Jednak obejmują też – co może już nie być oczywiste – wiele innych obszarów, jak na przykład linie kolejowe. Ale, pomimo iż dla terenów zamkniętych nie można sporządzać planów, to przecież mają one jakieś przeznaczenie terenu, zostały w określony sposób zagospodarowane. Mają one także wpływ na otoczenie.

Jak więc widać, pierwszym systemowym problemem w kwestii dobrej organizacji przestrzeni jest wadliwy system, który w nielogiczny sposób dystrybuuje prawo do decydowania o zagospodarowaniu przestrzeni.

Niby to plany miejscowe powinny zapewnić kontrolę zagospodarowania przestrzeni, ale sami widzicie, jak wiele jest luk w tym systemie. Warto zauważyć, iż system ten pozwala choćby na ignorowanie ustaleń planu miejscowego.

Zagospodarowanie terenu na podstawie lex deweloper może być – zgodnie z prawem! – sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Specustawa drogowa, podobnie jak lex deweloper, jest wyłączona spod regulacji ustawy o planowaniu przestrzennym. O zagospodarowaniu terenów zamkniętych społeczności lokalne ani władze gminy w ogóle nie mogą decydować. To stawia pod znakiem zapytania możliwość zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, opisanych w ustawie o samorządzie gminnym, w tym takich jak ład przestrzenny.

Instrumenty inne niż plan miejscowy, mają wygodniejsze dla władz samorządowych procedury sporządzania. Nie wymagają na przykład udziału społeczeństwa w ich sporządzaniu lub bardzo znacząco ograniczają ten udział.

Takie zachęty oczywiście działają. Ponieważ władze samorządowe mają niepokojącą predylekcję do „wiedzenia lepiej”, co jest dobre dla społeczności lokalnej od samej tej społeczności, to bardzo chętnie po te instrumenty sięgają.

Sięgają po nie także dlatego, iż z niezrozumiałych dla mnie powodów uważają, iż decyzje o zagospodarowaniu przestrzeni należy podejmować szybko. Decyzja o warunkach zabudowy oczywiście może być podjęta znacznie szybciej niż sporządzenie planu. Jednak czy jest to decyzja lepsza? I dla kogo jest lepsza?

Ustawodawca wymusił, aby niektóre rodzaje przeznaczeń terenu oraz sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy mogły zostać określone wyłącznie w planie miejscowym. To oznacza, iż nie można na wymienione rodzaje przeznaczeń terenu wydać decyzji o warunkach zabudowy. Albo zawrzeć ich w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej wynikającej z lex deweloper. To dobry kierunek. Jednak owo „wymuszenie” dotyczy o wiele za małej liczby przedsięwzięć. Obejmuje ono jedynie obiekty handlu wielkopowierzchniowego oraz wybrane rodzaje instalacji odnawialnych źródeł energii lokalizowane bezpośrednio na gruncie.

Ja bym zapytała – a dlaczego można bez planu zbudować tak szkodliwą dla ludzi i środowiska inwestycję jak przemysłowe fermy hodowlane? W porównaniu z taką fermą supermarket to dla zdrowia ludzi „małe miki”.

Narzekania na kiepskie prawodawstwo są w odniesieniu do kwestii planowania przestrzeni solidnie uzasadnione. Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2023 roku z pewnością nie poprawiła sytuacji w tym zakresie.

Są jednak także inne przyczyny tego, iż plany miejscowe nie są w praktyce naprawdę skutecznym narzędziem dobrego kształtowania przestrzeni.

Różne plany miejscowe

Kiedy mówimy „plan miejscowy” wydaje nam się, iż opisujemy jeden rodzaj dokumentu. I jest to prawda, o ile mamy na myśli to, co w takim dokumencie można ustalić. Jednak plany miejscowe różnią się, jeżeli chodzi o procedury ich sporządzania. Zaś to, kto i w jaki sposób sporządza plan oczywiście determinuje jego zawartość.

Mamy zatem „zwykły” plan miejscowy, którego procedurę sporządzania opisałam w poprzednim tekście.

Mamy także dwie inne procedury sporządzania planu: procedurę uproszczoną i zintegrowany plan inwestycyjny.

Plan w procedurze uproszczonej można sporządzić jedynie dla lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii innych niż elektrownie wiatrowe.

Jednak w tej procedurze można także zmienić obowiązujący już plan miejscowy. Na przykład, o ile obowiązujący plan wymaga wprowadzenia ustaleń wynikających z uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń. Można, na marginesie, zapytać, dlaczego istniejący plan tych uwarunkowań, które przecież nie zmieniają się szybko, nie uwzględnił. No, ale lepiej poprawić taki plan niż zostawić wadliwe przepisy. Można także zmienić zapisy obowiązującego planu w zakresie ustaleń dotyczących kolorystyki obiektów budowlanych lub pokrycia dachów. Albo uchylić zakaz lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego lub mikroinstalacji.

O ile tego rodzaju zmiany nie budzą wielkich zastrzeżeń, to wydaje się, iż możliwości wprowadzenia innych należy starannie przeanalizować.

Na przykład w takiej uproszczonej procedurze można wprowadzić ustalenia wynikające z decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego wydanych przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie lub organy administracji publicznej inne niż organy gminy albo też wprowadzenia ustaleń wynikających z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, wydanych na ich podstawie.

W przywołanych przykładach widać, że

ustawodawca odbiera prawo wspólnocie lokalnej do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, na którym żyje i działa. Przesuwa tę decyzję w stronę różnego rodzaju organów administracji publicznej, które niekoniecznie mają wiele wspólnego z tym obszarem.

Dlaczego nie wyraziły one swojej opinii w procesie opiniowania planu? Dlaczego mają mieć pierwszeństwo w sprawach zagospodarowania przestrzeni przed lokalną społecznością? Dlaczego nie muszą skonsultować z lokalną społecznością swoich zamierzeń inwestycyjnych? Nie jest to całkiem jasne. Pamiętajmy, o czym pisałam poprzednio, iż uproszczona procedura zmiany planu oznacza bardzo znaczące okrojenie i tak już niedoskonałych konsultacji społecznych.

Ustawa dopuszcza także przeprowadzenie w tej procedurze zmian ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o wartość nie większą niż 10% wartości obowiązujących parametrów i wskaźników takich jak na przykład intensywność zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, udział powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy, gabaryty obiektów. Powiecie 10% to niedużo. No, to zależy na jakim poziomie te wskaźniki były ustalone.

Potrafię sobie wyobrazić, iż jednoczesne zwiększenie o 10% intensywności, powierzchni i wysokości zabudowy przy zmniejszeniu o 10% powierzchni biologicznie czynnej może znacząco zmienić zagospodarowanie terenu uzgodnione w normalnej procedurze planistycznej. No i przecież możemy zaraz po przyjęciu tych zmian przeprowadzić je w uproszczonej procedurze raz jeszcze, prawda? A potem jeszcze raz… Nie muszę chyba dalej tłumaczyć, iż może to prowadzić do naprawdę znaczących przekształceń zagospodarowania przeprowadzonych poza normalną procedurą planistyczną.

Widać, iż uproszczona procedura sporządzania planu może mieć całkowicie racjonalne uzasadnienie, jednak stwarza także pole do nadużyć i wymaga bardzo uważnego monitorowania.

Przez ostatnie dwadzieścia lat w niektórych gminach odbywał się nieprzejrzysty i pozaprawny proceder. Polegał on na tym, iż prywatny podmiot finansował prace nad sporządzeniem planu miejscowego. Oczywiście plan ten zwykle ustalał to, czego ów prywatny podmiot sobie życzył. Nazwałabym tę praktykę nielegalną dlatego, iż ustawa jasno mówiła, iż to wójt, burmistrz lub prezydent sporządzają plan, a koszty tego sporządzenia ponosi gmina. Podobne zdanie miała w tej sprawie Najwyższa Izba Kontroli. Nowelizacja ustawy o planowaniu z 2023 roku postanowiła ten proceder zalegalizować i wprowadziła sposób sporządzania planu w formie zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI). Rada gminy może się zgodzić lub nie na przystąpienie do sporządzania ZPI. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, kiedy ZPI dotyczy wyłącznie lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii innych niż elektrownie wiatrowe. Wtedy wójt, burmistrz lub prezydent może procedować ZPI bez wyrażenia zgody przez radę.

ZPI jest sporządzany przez podmiot niezależny od władz gminy, inwestora – jak go nazywa ustawa. Wydaje się, iż co do zasady będzie to podmiot prywatny. Teoretycznie może to być także podmiot publiczny, na przykład uczelnia czy gminne przedsiębiorstwo komunikacji. Swoistą formą rekompensaty za to, iż władze gminy w imieniu obywatelek i obywateli (choć czy na pewno za ich zgodą?) oddały swoje władztwo planistyczne w ręce inwestora jest „inwestycja uzupełniająca”, która musi zostać przez niego zrealizowana. Wójt, burmistrz lub prezydent może negocjować z inwestorem zawartość planu sporządzonego w procedurze ZPI oraz treść tak zwanej umowy urbanistycznej, w której zobowiązuje się on do realizacji inwestycji uzupełniającej na rzecz gminy.

Jest w procesie ZPI kilka niepokojących rozwiązań.

Po pierwsze, o ile projekt ZPI sporządza inwestor na własny koszt, zapewniając sobie – co dość oczywiste – możliwość realizacji własnych interesów, to jednak ustawa przenosi na społeczeństwo (władze gminy) konieczność sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, jeżeli jest wymagana. Gmina ponosi także koszty przeprowadzenia procedur planistycznych. Te ostatnie inwestor może, ale nie musi, gminie zwrócić. A zatem, może się zdarzyć, iż władze gminy zrobią „prezent” inwestorowi (na koszt podatników i podatniczek).

Po drugie, jeżeli w grę wchodzi możliwość powstania obowiązku sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, to oznacza, iż w ZPI można dopuścić przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Cóż to za przedsięwzięcia? No na przykład, jak mówi Rozporządzenie Rady Ministrów, instalacje służące do wytwarzania nawozów mineralnych, środków ochrony roślin i produktów biobójczych (wiele z nich to substancje szkodliwe dla ludzi, często rakotwórcze) czy materiałów wybuchowych. Także instalacje związane z odpadami promieniotwórczymi. Albo chów zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). To tylko wybrane przykłady. Ale chyba dają one dobrą podstawę do zadania pytania czy my, obywatelki i obywatele zgadzamy się na to, aby tego rodzaju zagrażające zdrowiu naszemu i środowiska przedsięwzięcia mogły być ustalane w ZPI przez inwestora przy okrojonym udziale społeczeństwa?

Po trzecie, w procedurze planistycznej ZPI znajdziemy możliwość wystąpienia o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oczywiście taki element procedury występuje też w standardowym planie, ale wtedy nie oddajemy inwestorowi decyzji co do zagospodarowania kluczowych systemów podtrzymujących życie na Ziemi. Naprawdę potrzeba nam więcej hoteli w środku lasu?

Po czwarte, w ustawie nie określono, ile ma być warta inwestycja uzupełniająca w stosunku do inwestycji głównej. Można sobie wyobrazić, iż inwestor w ramach inwestycji głównej zbuduje zespół hotelowy a w ramach inwestycji uzupełniającej postawi wiatę przystankową. Albo w ramach inwestycji głównej postawi fermę chowu zwierząt na 5000 DJP a w ramach inwestycji uzupełniającej kupi okolicznym mieszkańcom maski przeciwgazowe. Oczywiście, inwestor może także przekazać gminie na własność pewną ilość mieszkań, które zbudował w ramach inwestycji głównej. Może zbudować szkołę, którą przekaże gminie. Może wyremontować przychodnię zdrowia. Jednak nie zakładałabym, iż to właśnie zrobi. A na pewno nie liczyłabym na dobrą wolę inwestora. Ustawa powinna zakładać, iż inwestycja uzupełniająca musi mieć wartość co najmniej 20% inwestycji głównej. To i tak niewielka cena za odebranie prawa do decydowania w fundamentalnie ważnej dla lokalnej społeczności kwestii.

Ale wiecie, co jest naprawdę straszne? Otóż to, że gmina może w umowie urbanistycznej zobowiązać się do realizacji inwestycji uzupełniającej, o ile tego typu inwestycja wchodzi w zakres zadań własnych gminy. Może zatem zdarzyć się tak, iż wujenka wójta przygotuje ZPI w typie urbanistyki łanowej i w umowie zobowiąże się zbudować przedszkole, za które zapłaci gmina. Lub szwagier burmistrzyni wzniesie fabrykę produktów biobójczych zobowiązując się do realizacji oczyszczalni ścieków, za którą oczywiście zapłaci gmina. Oj, coś się obawiam, iż NIK będzie miała dużo roboty. Powiecie, iż nie mam wiary w mądrość władz samorządowych? No, nie mam. Ale za zupełny skandal uważam, iż ustawodawca takie rozwiązania wprowadził. Tak, system planowania przestrzennego funkcjonujący od 2003 roku miał wiele wad. Jednak po reformie w 2023 roku stał się jawnie korupcjogenny. A wady pozostały.

Dodajmy, iż rada gminy nie może wnieść poprawek do ZPI. Całe szczęście, iż może go jednak odrzucić. Czy jednak, znając realia Polski gminnej, użyje czasem tej swojej prerogatywy to już zupełnie inna kwestia.

Niebezpieczny jest także przepis, iż gmina może zwolnić (w całości lub w części) inwestora z tak zwanej opłaty planistycznej. Jest to jednorazowa opłata na rzecz gminy, wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości, który powstał wskutek sporządzenia planu. Uzasadnienie wprowadzenia tej opłaty jest takie, iż to gmina poniosła koszty sporządzania planu, który doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie zrobił nic, nie poniósł żadnych kosztów a wzrost wartości nieruchomości dostał od podatników „w prezencie”. Powinien zatem się tą nadwyżką (i tylko nadwyżką a nie całą wartością) z gminą podzielić. W planie ustala się wysokość opłaty planistycznej jako części wzrostu wartości nieruchomości, nie większej jednak niż 30%. Właściciel musi uiścić tę opłatę wyłącznie w sytuacji, gdy sprzedaje nieruchomość, której ten wzrost dotyczył a sprzedaż musi nastąpić w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący.

Nie muszę nikomu tłumaczyć, iż w naszym kraju mało kto tę opłatę musi uiszczać. choćby bowiem, jeżeli ktoś chciałby wzrost wartości nieruchomości zmonetyzować i nieruchomość sprzedać, to wystarczy zaczekać 5 lat, aby tej opłaty uniknąć.

Ale wróćmy na moment do ZPI i rozważmy taki scenariusz. Kolega z podstawówki prezydenta robi ZPI taki, jaki przyniesie mu największy zysk. Buduje budynki mieszkaniowe na dawnej łące maksymalnie wyciskając PUM. Oczywiście tak gwałtownie jak tylko może sprzedaje mieszkania oraz grunt. Ponieważ grunt przed ZPI miał mniejszą wartość, powinien podzielić się nadwyżką z gminą. Ale kolega z podstawówki na urzędzie prezydenta zwalnia go z tej opłaty. Jako bonus gmina płaci za szkołę w ramach inwestycji uzupełniającej. I jak, podoba wam się?

Na koniec analizy ZPI pozwolę sobie na uwagę bardziej ogólną. Z tego, co napisałam, jasno wynika, iż ten instrument nie wydaje mi się dobry (a choćby użyteczny). Mam nadzieję, iż przekonująco pokazałam, iż ma on niebezpiecznie wysoki potencjał korupcjogenny.

Jednak to, co mnie martwi najbardziej to fakt odebrania prawa do podejmowania decyzji w sprawie przestrzeni wspólnocie samorządowej, obywatelkom i obywatelom.

ZPI sporządza inwestor, nie kierując się dobrem publicznym czy dobrostanem lokalnej wspólnoty i środowiska, ale kierując się wyłącznie chęcią zysku. Taka jest natura „inwestycji”. Przeprowadzają je przedsiębiorstwa, których celem działania jest osiąganie zysku. Przestrzeń jest zasobem naturalnym i jak każdy zasób naturalny jest skończona z samej swej natury. Jest niezbędna dla ludzi i wszystkich innych organizmów na Ziemi. Użytkowanie i sposób zagospodarowania terenu decydują w znaczącym stopniu o zapotrzebowaniu na energię i wielkości emisji.

Czy naprawdę decyzję o tym, jak zagospodarować przestrzeń powinniśmy oddawać w ręce kogoś, kto chce jej użyć dla wygenerowania zysku? Czy taka motywacja gwarantuje dobre użycie tego nieodnawialnego zasobu? Ja odpowiadam negatywnie na oba te pytania. Nie uważam, iż prywatyzacja podejmowania decyzji dotyczących przestrzeni podniesie lub choćby jedynie utrzyma na dotychczasowym poziomie dobrostan społeczny.

Oczywiście, jak już wiecie z poprzedniego tekstu, istnieją jeszcze w naszym systemie miejscowe plany rewitalizacji, które mają znacznie bardzie zdemokratyzowaną procedurę i mogą regulować zagospodarowanie przestrzeni w znacznie szerszym zakresie niż „zwykłe” plany miejscowe (niezależnie od procedury, w jakiej zostały sporządzone). Ale wiecie także, iż odkąd pojawiły się one w systemie planistycznym w 2015 roku sporządzono zaledwie dwa takie akty planistyczne w całej Polsce. W świetle kierunku zmian w planowaniu przestrzennym, jaki obserwujemy, nie może to budzić naszego zdziwienia. Ale powinno budzić nasz niepokój.

Zawartość planu miejscowego: rozwiązanie czy problem?

Co w planie miejscowym można ustalić?

Skoro plan sporządza się, w „celu ustalenia przeznaczenia terenów” to nie jest dziwne, iż w planie w pierwszej kolejności ustala się właśnie przeznaczenie terenów.

Poza tym, plan obowiązkowo musi zawierać szereg zasad, takich jak: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Chciałabym, aby było jasne, iż te zasady zawarte są w samym planie jako koncepcji zagospodarowania przestrzeni. W tym jak rozmieszczone są tereny, którym przypisano określone przeznaczenia, wskaźniki urbanistyczne i wobec których sformułowano specyficzne wymagania.

Na przykład ład przestrzenny to „takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne”. Innymi słowy, plan jako całościowa koncepcja zagospodarowania przestrzeni musi realizować zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie da się go chronić a już tym bardziej kształtować jakimś jednym, konkretnym ustaleniem. Trzeba go „wytworzyć” całym planem, pomysłem na harmonijne zagospodarowanie przestrzeni.

Z kolei zasady kształtowania krajobrazu określane są poprzez to, jakie planujemy sposoby zagospodarowania terenu czy jakie wymagania przyjmiemy w wobec zabudowy. Na przykład inaczej będzie ukształtowany krajobraz w planie z przeznaczeniem terenu na las a inaczej z przeznaczeniem na zabudowę biurową o wysokości 75 metrów.

Z kolei zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków są realizowane poprzez ustalenie stref konserwatorskich (co nakazuje robić ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) ustającymi konkretne wymagania. Na przykład takie, iż należy zachować gabaryty określonych budynków i kształt ich dachów lub rozmieszczenie alejek parkowych.

Można zatem podsumować, iż pewne zasady są realizowane przez samą zawartość planu, przez przyjęte rozwiązania przestrzenne w zakresie przeznaczenia terenów i określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Jak możemy określać sposoby zagospodarowania i zabudowy? Na przykład ustalając intensywność zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, udział powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy, liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, linie zabudowy, gabaryty i kolorystykę obiektów budowlanych, pokrycie dachów. W planie można także ustalić sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości. Można określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Plan ma prawo ustalać sposoby zagospodarowania także terenów i obiektów podlegających ochronie na podstawie innych przepisów (np. w parkach krajobrazowych).

Prerogatywą planu jest także ustalenie zakazu zabudowy. Plan określa także stawkę procentową, na podstawie której nalicza się opłatę planistyczną, o której wcześniej wspomniałam. Może ustalić sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Trzeba przy tym pamiętać, iż tereny, których przeznaczenie plan zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Czyli o ile teren, na którym stoi budynek mieszkalny, przeznaczony zostaje w planie na przemysł, to ten dom może stać przez cały czas i może być remontowany i przebudowywany aż właściciel zechce zmienić sposób użytkowania. Wtedy będzie musiał zastosować się do wymagań określonych w planie.

Plan określa też wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. To ważne, aby nie ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu (np. ulica), ale naprawdę użyć dostępnych narzędzi, aby ukształtować je zgodnie z potrzebami. Te mogą obejmować wyposażenie w zieleń, a choćby w określony typ zieleni (np. drzewa i krzewy a nie trawnik), szerokości i sposób kształtowania chodników, ścieżek rowerowych czy jezdni, wyposażenie w meble miejskie.

W planie ustala się także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Poza tym w planie można ustalić granice różnych typów obszarów (np. wymagających przekształceń lub rekultywacji czy terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym).

Plan może także ustalić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Jest to procedura, opisana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, którą może zainicjować rada gminy albo na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta na podstawie ustaleń planu albo na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych co najmniej 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Nie jest to procedura popularna, nie będę zatem jej szerzej omawiać.

Ważne jest też, czego plan nie może ustalać.

Nie da się dzięki planu zmusić kogokolwiek do podjęcia procesu zagospodarowywania przestrzeni.

Innymi słowy, plan jest tak długo nieaktywny, aż ktoś na terenie objętym jego przepisami zechce podjąć jakąś interwencję w przestrzeni. Na przykład, w planie wyznaczono ulicę, której w rzeczywistości nie ma. Bardzo nam zależy, aby powstała. Nie da się jednak dzięki przepisów planu zmusić gminę, aby tę ulicę wybudowała w określonym czasie.

Ponadto, plan jest „ślepy”, jeżeli chodzi o czas. Nie da się wprost ustalić sekwencji zagospodarowania (np. najpierw ma powstać park a potem zabudowa mieszkaniowa). Dobrze znający swoje rzemiosło urbaniści mogą zastosować rozmaite „protezy”, które będą miały pewne cechy uszeregowania kolejnych inwestycji w czasie, ale będą one ze swej natury niedoskonałe.

Wreszcie, w planie nie można ustalić ważnych parametrów funkcjonowania zagospodarowania, jak np. poziom emisji, zanieczyszczeń albo zapotrzebowania na wodę czy energię.

Statystyki mówią, iż planami miejscowymi pokryta jest mniej więcej jedna trzecia powierzchni kraju. Czy to jest dużo czy mało nie jest łatwo powiedzieć.

Są bardzo duże obszary, takie jak lasy, tereny rolne czy doliny rzek, na których plan miejscowy teoretycznie nie jest koniecznie potrzebny. Piszę teoretycznie, bo wiele zależy od tego, czy i jakie wydawane są decyzje o warunkach zabudowy oraz w jakim zakresie korzysta się z ustaw, które pozwalają na zagospodarowanie przestrzeni poza systemem planowania. Plan bowiem stanowi często jedyną barierę przed niepożądanymi sposobami zagospodarowania. Patrząc więc z tej perspektywy – planów jest za mało.

Z drugiej jednak strony w uchwalonych planach już teraz mamy znaczący nadmiar terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym w szczególności zabudowę mieszkaniową. Oblicza się, iż w tej chwili mamy zabezpieczone tereny osiedleńcze dla około 60 milionów ludzi, przy spadającej liczbie mieszkańców Polski. Dlaczego to problem? Ano z powodu opisanej chwilę temu czasowej „ślepoty” planów. Bez sekwencji czasowej nadpodaż terenów pod zabudowę prowadzi do dalszego rozpraszania zabudowy i wszystkich kosztów – środowiskowych, zdrowotnych, finansowych, transportowych i wielu innych – z tym związanych. Z tej perspektywy – planów jest za dużo.

Właściwie oba opisane zjawiska są przejawem tego, iż wiele planów miejscowych to akty planowania niezbyt wysokiej jakości legitymizujące dyskusyjnej jakości politykę przestrzenną gmin.

Dowodem na zaspokajanie przez plany doraźnych interesów jest ich wielkość. Ponad 50% skontrolowanych przez NIK planów obejmowało powierzchnię poniżej 3 ha, przy czym 32% to plany dla obszaru poniżej 1 ha. Wyobrażacie sobie, jak buduje się ład przestrzenny na takich obszarach?

Drugim dowodem są błędy pojawiające się w tych aktach planowania przestrzennego. Plan jest prawem lokalnym, ale rzadko sporządzają go projektanci, którzy w toku studiów zetknęli się z zasadami techniki prawodawczej. Część z nich, sądząc po zawartości planów, nigdy nie czytała rozporządzenia w tej sprawie. Z drugiej strony prawnicy nie mają dostatecznej wiedzy o planowaniu i kształtowaniu przestrzeni, by pomóc we wdrożeniu zasad prawidłowej legislacji w tym obszarze. Skąd zresztą sprawni legislatorzy mieliby się wziąć w każdej gminie? Tkwimy więc w swoistym błędnym kole.

Trudno mi zresztą narzekać na jakość przepisów prawa przygotowanych przez osoby uprawnione do sporządzania planów, skoro jakość prawa stanowionego przez parlament oraz aktów wykonawczych, przygotowywanych przez odpowiednich ministrów, są na zawstydzającym poziomie.

Pozwólcie na jeden przykład.

Ustalanie przeznaczenia terenów jest prerogatywą samorządu lokalnego. Następuje ono w planie miejscowym, który uchwala rada gminy. To prawo nie jest niczym ograniczone. Gmina ma prawo ustalić w planie takie przeznaczenia terenu, jakie uważa za stosowne.

Tymczasem minister rozwoju i technologii wydaje rozporządzenie, które ma dotyczyć, zgodnie z delegacją ustawową (której nie może przekroczyć), sposobu przygotowania projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, w którym określi się skalę, „klasy przeznaczenia terenu”, stosowane nazewnictwo i podobne. Rozporządzenie ma zatem techniczny charakter. Operuje niezdefiniowanym w ustawie pojęciem „klas przeznaczenia terenu” (brawo, legislatorzy!).

Planista i urbanistka rozumieją, iż ponieważ rozporządzenie ma techniczny charakter, to ustala, jak poszczególne przeznaczenia terenu mają być reprezentowane na rysunku planu. Przeznaczeń terenu może być wiele, każdy plan może mieć odrębny ich zestaw. Aby je czytelnie pokazać na rysunku planu trzeba je jakoś poklasyfikować (stąd „klasy przeznaczenia terenu”). Na przykład gmina ustala przeznaczenie terenu „szkoła podstawowa”, „mediateka” lub „basen pływacki”. Na rysunku planu można je przedstawić jako jedną klasę przeznaczeń terenu pod nazwą „usługi”. Jest ona oznaczona określonym kolorem.

Przedstawienie każdego przeznaczenia terenu innym kolorem tworzyłoby rysunek trudny do odczytania. I dlatego na rysunku posługujemy się „klasą przeznaczenia terenu”, która upraszcza przeznaczenie terenu po to, aby rysunek był bardziej czytelny. Jednak nie odbiera to gminie prawa do ustalania bardzo konkretnego przeznaczenia terenu, które jest zapisane w uchwale.

Na każdym terenie plan może dopuścić dowolną ilość przeznaczeń terenu. Na przykład możemy dopuścić na jednym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zieleń, parking, sklepy, piekarnię, kafejkę, szewca, magiel, gabinet fizjoterapeutyczny i klinikę weterynaryjną. Poszczególne przeznaczenia terenu mogą mieścić się w tym samym budynku (np. sklep na parterze, mieszkania powyżej). To wygląda na dobre miasto 15-minutowe, co?

Musimy wtedy przyjąć jakąś konwencję pokazania tej złożoności na rysunku planu. Na przykład, przyjmujemy iż wszystkie te przeznaczenia oznaczymy jednym kolorem jako zabudowa mieszkaniowa (bo to jej potrzebom służą wszystkie inne przeznaczenia).

W przepisach uchwały znajdziemy dokładne ustalenie (bo uchwała to jest prawo) ile naprawdę przeznaczeń terenu się dopuszcza.

Tymczasem co robi minister w rozporządzeniu? Otóż w objaśnieniu do tabelki ustalającej kolory, jakimi oznacza się na rysunku planu poszczególne klasy (sic!) ustala, iż dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z wykorzystaniem nie więcej niż trzech klas.

Hola, panie ministrze, a gdzie podstawa prawna takiego ograniczenia? Skąd uzurpuje pan sobie prawo ograniczania gminom swobody w ustalaniu przeznaczeń terenu? Pomijam już, iż z punktu widzenia wiedzy o prawidłowym zagospodarowaniu przestrzeni, takie ograniczenie jest zwyczajnie niezgodne z obecnym stanem wiedzy (czytaj: jest głupie). Wydawało się, iż wszyscy rozumieją, iż zróżnicowanie użytkowania (mix-use) podnosi jakość życia. Widać minister nie rozumie.

I tak to wygląda.

Może zatem zmiany należy zacząć od samej góry, czyli systemu planowania? A może jednak od samego dołu czyli od lokalnych społeczności, urbanistek i władz samorządowych?

Na to pytanie odpowiem Wam w następnym odcinku. Tym razem nie będę narzekać (a w każdym razie nie bardzo). Spróbuję za to zastanowić się, jaki system planowania byłby dobry.