3 godzin temu
Zarzuty skargi
R.P., A.Ś i B.Z. wniosły skargi do WSA w Warszawie na uchwałę Rady Miasta P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części bezpośrednio lub pośrednio dotyczącej przeznaczenia zabudowanej nieruchomości, której są współwłaścicielkami. Skarżące wyjaśniły, iż należąca do ich rodziny od XIX w. nieruchomość znajduje się przy jednej z głównych arterii Miasta P. Znajdujące się na jej terenie kamienice były wykorzystywane na cele mieszkaniowe, do 2005 r. Miasto P. wymuszało na właścicielach dostarczanie lokali kwaterunkowych. Doprowadziło to do dewastacji budynków, jednak niezbędne remonty nie mogły zostać przeprowadzone, gdyż w kolejnych planach miejscowych wprowadzano zakazy przebudowy i odbudowy budynków, a choćby obowiązek ich likwidacji. W rezultacie jedna z kamienic została rozebrana, druga zaś niedługo podzieli jej los.
W kolejnych planach poszerzono obszar zamrożony na nierealizowane od lat cele komunalne m.in. drogowe oraz zieleni miejskiej tak dalece, iż przebiega on przez istniejącą kamienicę. Możliwość zabudowy została dozwolona jedynie na niewielkim fragmencie nieruchomości, niezdatnym jednak z punktu widzenia ekonomicznego i technicznego na realizację jakiejkolwiek inwestycji budowlanej. Od kilku dekad właściciele nieruchomości nie mogą korzystać z nieruchomości, nie mają możliwości zamieszkania, wynajęcia czy prowadzenia jakiejkolwiek działalności. Skarżące dowodziły, iż kolejne działania planistyczne w istocie miały na celu pozbawienie ich prawa własności poprzez zdeprecjonowanie wartości nieruchomości i wykluczenie tych terenów z obrotu rynkowego. Miasto P. dążyło do wykupu atrakcyjnie położonej nieruchomości za ułamek wartości, według stawki jak za niezabudowany zieleniec, pomniejszonej jeszcze o koszt rozbiórki kamienic.
Skarżące wskazały, iż od 1990 r. co kilka lat wprowadzany jest nowy plan miejscowy dla Miasta P. W każdym kolejnym organ wprowadzał rozwiązania drastycznie ingerujące w prawo ich własności, prowadząc do naruszenia istoty tego prawa oraz do tzw. wywłaszczenia planistycznego. O chaosie planistycznym, braku elementarnego profesjonalizmu, jakości i zgodności z prawem planowania przestrzennego w Mieście P. dobitnie świadczy fakt, iż obydwa ostatnie plany miejscowe dla terenu, na którym położona jest nieruchomość należąca do skarżących, zostały uznane za nieważne w toku kontroli sądowoadministracyjnej.
Odpowiedź organu
Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skarg podkreślając, iż władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Organ dowodził, iż wyznaczenie przewidzianego w planie miejscowym połączenia drogowego jest bezpośrednią kontynuacją działań planistycznych zapisanych zarówno w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak również obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, iż realizacja tego rozwiązania drogowego doprowadzi do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu poprzez m.in. urządzenia skrzyżowania typu rondo oraz odsunięcie go od istniejącej ścieżki rowerowej i przejścia dla pieszych. Rada Miasta P. podkreśliła, iż ograniczenie planowania połączeń komunikacyjnych jedynie do gruntów stanowiących własność gminy pociągałoby za sobą brak możliwości prowadzenia racjonalnej polityki przestrzennej.
Orzeczenie WSA
WSA w Warszawie oddalił skargi właścicielek nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż zaskarżony plan miejscowy jest bezpośrednią kontynuacją działań planistycznych zapisanych zarówno w nieobowiązujących planach miejscowych, jak również obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy. W związku z tym za bezzasadne uznano zarzuty o istnieniu „chaosu legislacyjnego” w tym zakresie. W ocenie Sądu to, iż plan miejscowy zmieniano kilkukrotnie świadczy o dostosowywaniu poszczególnych rozwiązań do aktualnych planów gminy w tym zakresie. Za racjonalne uznano twierdzenia organu w zakresie planowanych rozwiązań komunikacyjnych.
Sąd podkreślił, iż ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie może mieć charakteru bezwzględnego. Gmina nie może planować realizacji celów komunalnych jedynie na nieruchomościach, których właścicielami byłyby ona sama bądź inne podmioty publicznoprawne. Sąd stwierdził, iż uchwalenie planu miejscowego zawsze prowadzi do powstawania konfliktu interesów indywidualnych z interesem publicznym. O przekroczeniu władztwa planistycznego można jednak mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, co zdaniem Sądu nie miało miejsca w tej sprawie. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż w przypadku przeznaczenia terenów na cele publiczne, osobom, które z tego powodu poniosą straty przysługuje odszkodowanie.
Odszkodowanie to nie remedium na bezprawne działania planistyczne
NSA na skutek skargi kasacyjnej R.P. i A.Ś. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały w sposób powierzchowny, bezkrytycznie przyjmując argumentację organu o kontynuacji rozwiązań planistycznych. Nie zbadano przy tym, czy rozwiązania te nie były bezprawne już od momentu powstania, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku całkowicie pomija analizę skumulowanego efektu kolejnych planów miejscowych, które w praktyce doprowadziły do całkowitego pozbawienia skarżących możliwości korzystania z nieruchomości.
NSA stanowczo stwierdził, iż odwołanie się przez Sąd I instancji do możliwości dochodzenia roszczeń na drodze cywilnej nie może sanować sytuacji, w której akt planistyczny został uchwalony z rażącym naruszeniem prawa. Instrumenty odszkodowawcze przewidziane w PlanZagospU mają zastosowanie w przypadku legalnych działań planistycznych, które mieszczą się w granicach władztwa gminy i powodują obniżenie wartości nieruchomości. Za niedopuszczalne uznano natomiast traktowanie ich jako środka zaradczego w razie podjęcia przez organy gminy działań bezprawnych. NSA podkreślił, iż podstawowym zadaniem sądu administracyjnego jest eliminowanie z obrotu prawnego aktów niezgodnych z prawem, a nie odsyłanie obywateli do zgłaszania roszczeń na drodze sądowej. Postępowanie mające na celu uzyskanie finansowej rekompensaty za skutki bezprawia organu jest z reguły długotrwałe, a jego rezultat nie jest pewny.
Zasada proporcjonalności przy ingerencji w prawo prywatnej własności
NSA stwierdził, iż władztwo planistyczne gminy jest jej fundamentalną kompetencją, ale nie ma charakteru absolutnego. Jego granice wyznaczają normy prawne wyższego rzędu, przede wszystkim zaś Konstytucja RP. W rezultacie każda ingerencja w prawo własności musi być oceniana przez pryzmat zasady proporcjonalności. Oznacza to, iż stosowane środki muszą być konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego, a ciężary nakładane na jednostkę nie mogą być nadmierne w stosunku do korzyści osiąganych dla dobra wspólnego. W ocenie NSA w przypadku zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości należącej do skarżących doszło do przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasady proporcjonalności i istoty prawa własności. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż działka została podzielona na strefy o różnych, wzajemnie sprzecznych funkcjach (usługowa, drogowa, zieleni), które w praktyce uniemożliwiają jej jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie przez prywatnego właściciela. W części tekstowej planu organ przyznaje nieruchomości funkcję usługową, dopuszczając wznoszenie budynków o znacznej kubaturze, co jednak zostało całkowicie unicestwiona przez część graficzną planu. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w głębi nieruchomości, w odległości niemal 30 metrów od granicy z ulicą, jest faktycznym zakazem realizacji funkcji przewidzianej w tekście planu. Za nadmierne i nieproporcjonalne obciążenie prawa własności oceniono także wieloletnie utrzymywanie rezerwy terenu pod nigdy niezrealizowane cele drogowe.
NSA uznał, iż zasada proporcjonalności została w tej sprawie naruszona w sposób rażący i wielowymiarowy, nałożone na skarżące obciążenie ma charakter skumulowany i permanentny. Nie jest to jednorazowe ograniczenie, ale efekt trwającego od blisko dwóch dekad „zamrożenia planistycznego”, które sprowadziło prawo własności do iluzorycznego tytułu prawnego, pozbawionego kluczowych atrybutów w postaci możliwości korzystania, czerpania pożytków i zabudowy. NSA podkreślił, iż stan, w którym właściciel ponosi wszelkie ciężary publicznoprawne bez możliwości jakiegokolwiek racjonalnego zagospodarowania nieruchomości, jest w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka równoznaczny z faktycznym wywłaszczeniem. W ocenie NSA organ nie wykazał jaki konkretny i istotny interes publiczny uzasadniał tak drastyczną ingerencję.
Wyrok NSA z 4.11.2025 r., II OSK 1018/23 , Legalis
