NIK o inwestycjach ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych w woj. kujawsko-pomorskim

Samorządom woj. kujawsko-pomorskiego przyznano 631 mln zł w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL) na szeroko rozumiane zadania inwestycyjne. Dzięki tym środkom w latach 2020-2023 zrealizowano projekty o łącznej wartości 1,6 mld zł. Niestety NIK negatywnie oceniła system kontroli zarządczej w badanych samorządach, gdyż w niewystarczającym stopniu sprawowały one nadzór nad procesami inwestycyjnymi. Na skutek tego we wszystkich dziesięciu skontrolowanych inwestycjach dotyczących budowy i przebudowy budynków użyteczności publicznej stwierdzono naruszenia przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Nieprawidłowości wykryto również w obszarze wydatkowania i rozliczenia środków z RFIL wynikające m.in.: z pomyłek, błędnych księgowań, błędnych interpretacji zasad wykorzystania tych środków, a także niedopatrzenia terminów czy przeoczenia zmian w przepisach.

Samorząd terytorialny odgrywa istotną rolę w rozwoju regionalnym. Wśród inwestycji jednostek samorządu terytorialnego wyróżniają się przedsięwzięcia o charakterze infrastrukturalnym, które w znacznym stopniu wpływają na podniesienie warunków życia mieszkańców i atrakcyjności ekonomicznej regionu. Mimo to, samorządy często borykają się z brakiem środków na inwestycje. Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych miał odpowiedzieć na ten problem poprzez przekazywanie jednostkom samorządu (jst) w całej Polsce środków na „inwestycje bliskie ludziom”. W sumie RFIL wypłacił samorządom w całym kraju ponad 13 mld złotych. Wsparcie było bezzwrotne i pochodziło z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

W 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli badała kompleksowo wydatkowanie środków publicznych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. W niniejszej kontroli pod lupę wzięto przede wszystkim: planowanie i przygotowanie do realizacji inwestycji dofinansowanych z RFIL przez wybrane jst woj. kujawsko-pomorskiego, realizację tych inwestycji i nadzór nad ich przebiegiem, a także wydatkowanie i rozliczanie przez samorządy środków dofinansowania otrzymanego z RFIL. Skontrolowano dwa starostwa powiatowe i osiem urzędów gmin w okresie 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2024 r. Szczegółowym badaniem objęto 10 inwestycji o całkowitej wartości 75,3 mln zł, na które przekazano dofinansowanie z RFIL w łącznej kwocie 32,7 mln zł.

Zidentyfikowane potrzeby, niewłaściwe wykonanie

Badane inwestycje wpisywały się w założenia RFIL, gdyż dotyczyły budowy lub przebudowy obiektów użyteczności publicznej bliskich ludziom, takich jak placówki społeczno-kulturalno-oświatowe, placówki przeznaczone na działalność z zakresu ochrony ludności, ochrony przeciwpożarowej lub ratownictwa, obiekty przystosowane do organizowania wydarzeń kulturalnych lub sportowych oraz ośrodki wsparcia. Każdorazowo były one odpowiedzią na zidentyfikowane potrzeby społeczności lokalnej.

Wszystkie inwestycje zostały poprzedzone opracowaniem dokumentacji projektowej zleconej przez jst podmiotom zewnętrznym. Postępowania w sprawie udzielenia zamówień na roboty budowlane zostały przeprowadzone w trybie konkursowym. W ośmiu przypadkach przed zawarciem umów na roboty budowlane inwestorzy uzyskali wszelkie pozwolenia i decyzje wymagane do realizacji inwestycji. Dzięki temu przed udzieleniem zamówień publicznych zapewniono wykonawcom podstawę prawną do rozpoczęcia tych robót.

Niestety w 8 z 10 przypadków przygotowanie przez jst do realizacji inwestycji przebiegało jednak w sposób nie w pełni prawidłowy. Samorządy w niewystarczającym stopniu nadzorowały etap planowania tych inwestycji. W pięciu jednostkach wystąpiły błędy w opisie przedmiotu i w warunkach zamówień na dokumentację projektową. Polegały one w szczególności na nierzetelnym opisie przedmiotu zamówienia oraz nieujęciu w treści umów warunków służących zapewnieniu dostępności do obiektów budowlanych osobom z niepełnosprawnościami. Niewłaściwy nadzór nad realizacją umowy na opracowanie dokumentacji skutkował w siedmiu przypadkach odebraniem bez uwag dokumentacji projektowej z brakami formalnymi, niespójnej lub zawierającej błędy projektowe. Również zamówienia na roboty budowlane były przygotowane nieprawidłowo, co było konsekwencją m.in. błędów w zamówieniach na dokumentację projektową. W dwóch przypadkach przed zawarciem umów na roboty budowlane inwestorzy nie uzyskali niezbędnych pozwoleń i decyzji wymaganych do realizacji inwestycji. Na skutek tego doszło do bezprawnego rozpoczęcia robót. W dwóch kolejnych przypadkach, nie ustanowiono inspektorów nadzoru we wszystkich wymaganych branżach. W ośmiu inwestycjach na etapie postępowań o udzielenie zamówień publicznych stwierdzono nieprawidłowości, które polegały w szczególności na: wpisaniu do umów tzw. klauzul abuzywnych (niedozwolone postanowienia umowne), nieprawidłowym lub nierzetelnym zabezpieczeniu interesów inwestora, nieprzekazaniu Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych informacji o złożonych ofertach w postępowaniu.

Wydłużająca się realizacja

Zasadniczy zakres rzeczowy robót w ramach badanych inwestycji dofinansowanych z RFIL został przez samorządy zrealizowany, chociaż tylko w jednej inwestycji zakończenie robót nastąpiło zgodnie z pierwotnie zakładanym harmonogramem. W przypadku pozostałych dziewięciu dokonano zmian harmonogramu realizacji robót budowlanych polegających na przesunięciu ostatecznego terminu ich wykonania. W pięciu przypadkach zmiany te były wynikiem czynników niezależnych od inwestorów, w trzech spowodowane były błędami w dokumentacji projektowej oraz wynikającą z nich koniecznością wykonania robót dodatkowych, w jednym przypadku konsekwencją niewłaściwego przygotowania inwestycji.

Nierzetelny odbiór

Oględziny dokonane przez kontrolerów NIK ujawniły, iż w przypadku sześciu inwestycji roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Roboty zostały w tych przypadkach odebrane bez uwag.

NIK stwierdziła również nierzetelny odbiór dokumentacji powykonawczej. Inwestor w trzech przypadkach odebrał bez uwag dokumentację, która nie spełniała wymagań prawa budowlanego, m.in. z uwagi na niekompletność lub niespójność.

Nieprawidłowości w wydatkowaniu i rozliczaniu środków RFIL

Sześć jednostek samorządu terytorialnego nie opracowało planu finansowego dla wydzielonego rachunku tych środków oraz nie przedłożyło informacji o wykonaniu tego planu. W trzech jst nieprawidłowo klasyfikowano wydatki z uwagi na niewprowadzenie lub zwłokę we wprowadzeniu adekwatnego paragrafu klasyfikacji budżetowej. W kolejnych sześciu samorządach nierzetelnie sporządzano lub przekazywano nieterminowo informacje o wykorzystaniu środków z RFIL.

W żadnej skontrolowanej jednostce realizacja inwestycji dofinansowanych z RFIL nie była przedmiotem odrębnych kontroli wewnętrznych, audytów ani udokumentowanych działań nadzorczych. W ocenie NIK brak audytów i kontroli wewnętrznych – wobec skali i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości – świadczy o braku adekwatnego nadzoru nad planowaniem, przygotowaniem i realizacją inwestycji, a także wydatkowaniem i rozliczaniem środków dofinansowania otrzymanego z RFIL.

Wnioski

Biorąc pod uwagę ustalenia kontroli, Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje do wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i starostów o:

• dokonanie przeglądu skuteczności systemu kontroli zarządczej pod kątem sprawowania nadzoru w obszarze procesów inwestycyjnych, w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji;
• przestrzeganie minimalnych ustawowych wymagań w zakresie dostępności dla osób ze szczególnymi potrzebami w nowo budowanych oraz przebudowywanych obiektach użyteczności publicznej, przy uwzględnieniu zasad projektowania uniwersalnego, w celu przeciwdziałania i zapobiegania wykluczeniu grup społecznych z możliwości korzystania z usług jst;
• przestrzeganie zasad wydatkowania środków pozyskiwanych ze źródeł zewnętrznych, przy zapewnieniu rzetelnej sprawozdawczości oraz odpowiednich działań promocyjno-informacyjnych.