NIK: Monitoring przyrody planowany, prowadzony i nadzorowany w sposób nierzetelny i niezgodny z przepisami

NIK zwraca uwagę, iż brak monitoringu wspomnianych gatunków stanowi naruszenie ustawy o ochronie przyrody. Co istotne, pomimo niepełnego wykonania zadań określonych w tej ustawie, koszty monitoringu przyrody w dwóch objętych kontrolą okresach sprawozdawczych wzrosły ponad dwukrotnie – z 49,5 mln zł do 109,5 mln zł.

Monitoring przyrody do obowiązek wynikający z regulacji prawnych

Monitoring przyrody polega na obserwacji i ocenie zmian zachodzących w przyrodzie na wybranych obszarach. Obejmuje on obserwację siedlisk przyrodniczych, a także gatunków roślin i zwierząt oraz ocenę skuteczności stosowanych metod ochrony przyrody. Obowiązek prowadzenia monitoringu przyrody wynika z ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. (uop), która implementuje unijne dyrektywy: tzw. siedliskową i ptasią. Polska z racji członkostwa w Unii Europejskiej zobowiązana była do wdrożenia i stosowania tych dyrektyw, które stanowią podstawę europejskiego systemu ochrony przyrody. Wykonywanie monitoringu przyrody zostało powiązane w polskim prawie z Państwowym Monitoringiem Środowiska, za który odpowiada Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ).

Dyrektywa siedliskowa i dyrektywa ptasia

Dyrektywa siedliskowa zmierza do zapewnienia różnorodności przyrodniczej na europejskim terytorium państw członkowskich, poprzez zachowanie siedlisk naturalnych oraz gatunków dzikiej flory i fauny w stanie sprzyjającym ochronie. Z kolei głównym celem dyrektywy ptasiej jest utrzymanie populacji gatunków ptaków na poziomie zgodnym z wymaganiami ekologicznymi, naukowymi i kulturowymi.

Zarówno dyrektywa siedliskowa, jak i dyrektywa ptasia zobowiązują państwa członkowskie do opracowania raz na 6 lat sprawozdania obejmującego w szczególności informacje dotyczące środków ochrony dla specjalnych obszarów ochrony, a także ocenę ich wpływu na stan ochrony typów siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin, ptaków i innych zwierząt. Kontrolą objęto zakończony okres sprawozdawczy 2013–2018, za który Polska przekazała Komisji Europejskiej (KE) sprawozdanie w 2019 r., oraz część bieżącego okresu sprawozdawczego 2019–2024, za który Polska ma obowiązek przedłożyć KE sprawozdanie w 2025 r.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia planowanie i realizację oraz nadzorowanie monitoringu przyrody w latach 2012–2023 (do 30 czerwca). Mimo iż skontrolowane jednostki wykonywały swoje zadania określone ustawą o ochronie przyrody w sposób niepełny, koszt realizacji monitoringu przyrody w dwóch objętych kontrolą okresach sprawozdawczych wzrósł ponad dwukrotnie: z 49,5 mln zł w latach 2013-2018 do 109,5 mln zł w latach 2019-2023 (do 30 czerwca).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w latach 2013–2018 nie objął monitoringiem przyrody 73 z 268 (27%) gatunków ptaków oraz 33 ze 138 (24%) gatunków innych zwierząt wskazanych na listach referencyjnych KE. Zgodnie z zapisami unijnych dyrektyw – ptasiej i siedliskowej – na podstawie tych list sporządzano sprawozdania dla KE za lata 2013–2018. Z kolei w latach 2019–2023 (do 30 czerwca) nie monitorowano 62 z 268 (23%) gatunków ptaków oraz 58 ze 138 (42%) gatunków innych zwierząt wymienionych na listach referencyjnych KE. Poza tym gatunki te nie zostały uwzględnione w umowach na realizację monitoringu przyrody na lata 2023–2025.

Powyższa sytuacja wynikała przede wszystkim ze stanowiska Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz ministra adekwatnego ds. środowiska. Byli oni zgodni, iż monitorowanie wszystkich gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych wskazanych na listach referencyjnych KE nie ma uzasadnienia. Tymczasem NIK zwraca uwagę, iż ustawa o ochronie przyrody wymaga objęcia monitoringiem wszystkich gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych, będących przedmiotem zainteresowania Unii Europejskiej.

W ocenie NIK Główny Inspektor nierzetelnie planował zadania monitoringu przyrody zarówno w dokumentach o charakterze strategicznym, jak i wykonawczym. Plany te najczęściej obejmowały tylko liczbę gatunków i siedlisk, bez podawania ich nazw, a także bez określenia harmonogramu przeprowadzania monitoringu w rozbiciu na poszczególne lata. Ponadto dokumenty planistyczne nie określały mierników oceny realizacji zadań dotyczących monitoringu gatunków roślin, ptaków i innych zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych. Nie określono też ryzyk w odniesieniu do celów i zadań ujętych w tych dokumentach.

Zła organizacja systemu monitoringu przyrody w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska przekładała się na słaby nadzór nad podmiotami zewnętrznymi, z którymi podpisywano umowy na prowadzenie badań monitoringowych. Takie umowy nie w pełni zabezpieczały interes Skarbu Państwa, ponieważ nie zawierały postanowień o wypłacie wynagrodzenia za faktycznie wykonaną pracę. W efekcie wykonawcy umów otrzymywali pełne wynagrodzenie za częściowo zrealizowane zadania. Poza tym zdarzało się, iż zakres wykonanych prac różnił się od tego ustalonego w umowie, a badania monitoringowe przeprowadzano z opóźnieniami. W przypadku 7 z 16 umów Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie naliczył należnych kar umownych na łączną kwotę przekraczającą 1 milion złotych, mimo iż prace zostały oddane po określonym w umowach terminie. Taka sytuacja była równoznaczna z brakiem nadzoru GIOŚ nad realizacją umów.

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia nadzór nad realizacją monitoringu przyrody sprawowany przez Ministra w latach 2019–2023 (do 30 czerwca). Minister nie zapewnił terminowego złożenia przez Głównego Inspektora raportów do KE dotyczących realizacji obowiązków wynikających z dyrektyw siedliskowej i ptasiej za okres 2013–2018. W związku z tymi opóźnieniami Komisja Europejska nie mogła skontrolować poprawności raportu dotyczącego dyrektywy siedliskowej. Minister nie prowadził również bieżącego monitoringu procesu sprawozdawczego do KE i nie miał wiedzy na temat uwag zgłoszonych przez KE do raportu dotyczącego dyrektywy ptasiej za lata 2013–2018. W latach 2020–2023 Minister nie wymagał od Głównego Inspektora przedkładania programów wykonawczych monitoringu przyrody, które zawierały informacje na temat monitorowanych gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych. W konsekwencji Minister nie znał treści tych programów ani zakresu wykonania ujętych w nich zadań. Tymczasem szef resortu środowiska zaakceptował informacje o realizacji zadań Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska za lata 2020–2021, mimo iż zawarte w nich dane na temat monitoringu przyrody były niekompletne.

W latach 2019–2023 (do 30 czerwca) na zadania związane z monitoringiem przyrody wydatkowano ok. 75,8 mln zł, z czego ponad 99,7% tej kwoty – niemal 75,6 mln zł – pochodziło ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). NIK zwraca jednak uwagę, iż sposób rozliczania środków wydatkowanych przez GIOŚ na realizację monitoringu przyrody budził spore wątpliwości. NFOŚiGW nie posiadał danych pozwalających na określenie kwoty wnioskowanych przez GIOŚ zaliczek na zadania dotyczące monitoringu przyrody [zaliczki te zostały rozliczone w latach 2019-2023 (do 30 czerwca)]. W konsekwencji Narodowy Fundusz nie mógł w sposób rzetelny zweryfikować, czy Główny Inspektor prawidłowo zrealizował umowę w zakresie wydatków poniesionych na te zadania.

Wnioski

W świetle powyższych ustaleń Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje:

Do Ministra Klimatu i Środowiska o:

• zainicjowanie prac legislacyjnych zmierzających do zmiany ustawy – Prawo ochrony środowiska, polegającej na objęciu obowiązkiem zatwierdzania przez Radę Nadzorczą NFOŚiGW wniosków Zarządu NFOŚiGW o udzielanie państwowym jednostkom budżetowym dofinansowania w formie przekazania środków;
• ustalenie sposobu procedowania sprawozdań za lata 2019–2024 z art. 12 dyrektywy ptasiej oraz art. 17 dyrektywy siedliskowej w sposób zapewniający ich terminowe i rzetelne przygotowanie.

Do Ministra Klimatu i Środowiska oraz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o:

• zapewnienie prawidłowego planowania i realizacji monitoringu przyrody, w pełnym zakresie wskazanym w uop, w tym poprzez:
  a) weryfikację zakresu gatunków ptaków ujętych na liście referencyjnej KE dla Polski w odniesieniu do liczby gatunków ptaków naturalnie występujących w Polsce i podawanych przez Komisję Faunistyczną;
  b) zapewnienie kompletności planowania zadań monitoringu przyrody zarówno na poziomie sporządzonych w tym zakresie dokumentów strategicznych, jak i wykonawczych, a także bieżące nadzorowanie sposobu i zakresu ich wykonania;
  c) wzmocnienie nadzoru nad planowaniem monitoringu przyrody poprzez uregulowanie sposobu wymiany informacji między organami administracji publicznej prowadzącymi rejestry i wykazy zawierające dane dotyczące monitoringu gatunków i siedlisk przyrodniczych.

Do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o:

• rzetelne zlecanie zewnętrznym wykonawcom zadań monitoringu przyrody i rzetelne nadzorowanie wykonania przez nich tych zadań.

źródło: nik.gov.pl