Nieprawidłowa legislacja jako istotne naruszenie prawa przez organ gminy

Opis okoliczności faktycznych

Rada Gminy Babice, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; dalej: SamGminU) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 576; dalej: CmentU), podjęła uchwałę nr XX/146//2008 w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych położonych na terenie Gminy Babice. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 oraz § 4 pkt 1, 2, 3, 4,5 i 10 uchwały.

Stanowisko Skarżącego

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale wprowadzenie zakazów wykraczających poza delegację ustawową oraz stanowiących powtórzenie zakazów przewidzianych w innych aktach prawnych; zarzucono również wprowadzenie zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu bez upoważnienia ustawowego, wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP oraz zakazu wprowadzania zwierząt, jako nieuwzględniającego art. 20a ustawy z 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 44; dalej: RehZawU). Nałożenie na osoby przebywające na cmentarzu obowiązku zachowania ładu i porządku wokół grobu, zachowania spokoju i powagi ze względu na charakter miejsca oraz wprowadzenie zakazu zakłócenia ciszy, porządku i powagi miejsca, zakazu niszczenia zieleni, niszczenia urządzeń cmentarnych i nagrobków, zakazu prowadzenia działalności handlowej, wprowadzenie nakazu składowania śmieci i nieczystości wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych powielają zakazy wynikające odpowiednio z przepisów KW. Uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Trzeba również liczyć się z tym, iż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono co może prowadzić do całkowite lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Ponadto, zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych.

Odnośnie zakazu przebywania w stanie nietrzeźwym i spożywania alkoholu na cmentarzu, ustanowienie go w uchwale opartej na art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU było niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych zostały bowiem odrębnie szczegółowo uregulowane, a zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Należało mieć również na uwadze, iż istnieje już zakaz spożywania alkoholu w miejscach publicznych Zakaz przebywania na terenie cmentarza osób nietrzeźwych narusza z kolei konstytucyjną wolność poruszania się. Za nieważny uznać należy także zakaz wprowadzenia na cmentarz zwierząt, jako nieuwzględniający uprawnienia osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym.

Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi, uznając zarzuty Prokuratora za uzasadnione.

Stanowisko WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części wskazując brak domniemania upoważnienia organów samorządu terytorialnego do działalności prawodawczej wykraczającej poza normy przepisów rangi ustawowej oraz akceptacji legislacji lokalnej naruszającej zasady techniki prawodawczej.

Organy gminy są uprawnione do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych. WSA przypomniał także, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba iż naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, iż pojęcie „sprzeczności z prawem” obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym również z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o adekwatności, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za „istotne” naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Postanowienia uchwały nie mogą wykraczać poza granice przedmiotowe regulacji, a w szczególności wkraczać w materię już uregulowaną w innych aktach normatywnych (ustawach lub rozporządzeniach). Wyjaśnić jednak należy – w stosunku do zarzutów dotyczących ustanowienia w regulaminie zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej – iż przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. I tak np. WSA wskazał, iż w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma powszechnego zakazu spożywania alkoholu, ani tym bardziej przebywania po spożyciu napojów alkoholowych w miejscach publicznych, więc wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które napój taki wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając choćby szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, uznać należy, za nadmierne ograniczenie prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu.

Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, iż powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego adekwatny akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Komentarz