Koło ratunkowe dla przedsiębiorców energochłonnych nie zawsze celnie rzucone

3 godzin temu

Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw energochłonnych miała na celu złagodzenie skutków gwałtownych wzrostów cen energii w związku z zakupem drożejących uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Polska była ostatnim członkiem UE, który wprowadził rekompensaty na podstawie Wytycznych Komisji Europejskiej z 2012 r. Jednak wsparcie zaplanowano tak, iż konkurencyjność firm nie była w pełni chroniona - niemal połowa skontrolowanych przedsiębiorstw odnotowała ujemny wynik finansowy m.in. w 2023 r., choć miały na to wpływ także czynniki niezależne od rekompensowanego kosztu emisji i wzrostu cen energii. Skuteczną realizację programów utrudniały również brak odpowiedniego monitorowania i oceny programów przez Ministra Rozwoju i Technologii oraz niepełna kooperacja pomiędzy Ministrem a podmiotami wspierającymi przedsiębiorców energochłonnych. W efekcie wydatki na realizację programów wsparcia w latach 2020–2023 były znacznie niższe od planowanych.

Koszty zakupu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS) znacząco oddziałują na ceny energii elektrycznej, stanowiąc istotną część kosztów wytwarzania prądu. Wpływa to na działalność przedsiębiorstw energochłonnych produkujących towary i materiały wymagające wysokiego nakładu energii. W 2020 roku po raz pierwszy został wprowadzony w Polsce system wypłaty pomocy publicznej (rekompensat) z tytułu przenoszenia kosztów zakupu uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na ceny energii elektrycznej, którym objęto również wypłaty za 2019 r. Podobne mechanizmy wsparcia uruchomiono fakultatywnie – już od 2013 r. – w krajach takich jak Niemcy, Wielka Brytania, Norwegia, Holandia, Francja i Belgia, mimo iż ich energetyka była w większym stopniu oparta na odnawialnych i niskoemisyjnych źródłach energii.

Polska jako ostatni kraj spośród członków UE wdrożyła system rekompensat w 2019 r. na podstawie unijnych Wytycznych w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych po 2012 r. Dodatkowo, w związku z gwałtownym wzrostem cen energii elektrycznej i gazu ziemnego w 2022 r. – spowodowanym agresją Rosji na Ukrainę – została podjęta decyzja o uruchomieniu dodatkowej pomocy, a Rada Ministrów na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii w latach 2022-2024 przyjęła dwa programy rządowe: za 2022 r. (z jednym naborem) i za 2023 r. (z dwoma naborami).

Kontrola w szczególności objęła realizację obu programów wsparcia, tj.: systemu rekompensat i programów rządowych oraz ich wpływ na ochronę konkurencyjności oraz działalności gospodarczej przedsiębiorstw w związku z zagrożeniami wynikającymi ze zmian cen energii elektrycznej i gazu ziemnego.

W ramach systemu rekompensat założono w latach 2020–2023 wydatkowanie kwoty blisko 6,2 mld zł, a w ramach Programu za 2022 r. założono udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom energochłonnym w wysokości ponad 5 mld zł. Natomiast w Programie rządowym za 2023 r. przewidziano wsparcie w wysokości 5,5 mld zł.

Dodatkowym powodem podjęcia kontroli był fakt, iż od 2020 r. na wsparcie przewidziano znaczne środki publiczne pochodzące z Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji, którego dysponentem był minister adekwatny do spraw gospodarki. Jednocześnie rzeczywiste wydatki na realizację programów wsparcia w latach 2020–2023 były znacznie niższe od planowanych: w przypadku systemu rekompensat wykorzystano niemal 60% założonych środków, natomiast w programie za 2022 r. – ponad 46%, a w programie za 2023 r. – ponad 45%.

Kontrolą objęto: Ministerstwo Rozwoju i Technologii (MRiT), Urząd Regulacji Energetyki (URE), Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki (NFOŚiGW) oraz 15 przedsiębiorców beneficjentów programów pomocy dla przedsiębiorstw energochłonnych.

W ramach przygotowywania programów pomocy Minister współpracował z URE oraz NFOŚiGW. System rekompensat zarządzany przez URE jak i programy rządowe, których operatorem był NFOŚiGW są wobec siebie komplementarne. Uwarunkowania otrzymania pomocy w ramach poszczególnych programów obrazuje poniższa infografika.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Zaprojektowana i przyznawana pomoc publiczna w postaci programów wsparcia nie zapewniała całościowej ochrony konkurencyjności przedsiębiorstw energochłonnych. Wynikało to m.in. ze wzrostu cen powodującego ograniczenie popytu na produkty przedsiębiorstw energochłonnych, z pojawienia się tańszej konkurencji spoza Unii Europejskiej, a także z nieprawidłowości i błędów przy projektowaniu, realizacji oraz monitorowaniu programów pomocy. Co więcej, brak monitorowania i ewaluacji przez Ministra Rozwoju i Technologii efektów programów wsparcia do I połowy 2024 r. znacząco utrudniał ocenę ich skuteczności oraz możliwość poprawy ich formuły.

Łączne wydatki z Funduszu Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji (FRPKE) na realizację zadań wynikających z ustawy o systemie rekompensat oraz na programy rządowe wspierające przemysł energochłonny w latach 2020–2024 (I połowa) wyniosły niemal 8,6 mld zł, w tym odpowiednio: w 2020 r. kwota 340,9 mln zł, w 2021 r. prawie 815,7 mln zł, w 2022 r. ponad 785,3 mln zł, w 2023 r. blisko 6,3 mld zł, a w 2024 r. (I połowa) 328,6 mln zł.

W latach 2019–2023 łączna kwota rekompensat (pomocy publicznej) zaplanowana w ramach FRPKE dla podmiotów z sektorów i podsektorów energochłonnych wynosiła ponad 6,1 mld zł, z czego wydatkowano w latach 2020–2023 blisko 3,7 mld zł, tj. ok. 59 % dostępnych środków. Natomiast w ramach Programu rządowego za 2022 r. łączna pula środków przewidziana dla beneficjentów (po odliczeniu kosztów NFOŚiGW) wynosiła ponad 5 mld zł, z czego beneficjenci otrzymali łącznie pomoc w wysokości blisko 2,4 mld zł (ponad 46%). W ramach Programu rządowego za 2023 r. łączna pula przewidziana dla wszystkich beneficjentów wynosiła 5,5 mld zł, z czego beneficjenci otrzymali za pierwszy wnioskowany okres blisko 2,2 mld zł (I nabór w Programie), a za drugi wnioskowany okres (blisko 325,9 mln zł), tj. łącznie prawie 2,5 mld zł (ok. 45%).

Przygotowanie programów wsparcia – mechanizm rekompensat

W latach 2018–2019 projekt ustawy o systemie rekompensat nie przeszedł wymaganych konsultacji publicznych. Ministerstwo Rozwoju i Technologii nie zapewniło sobie możliwości pozyskania informacji o potrzebach szerszego grona pojedynczych przedsiębiorców energochłonnych, ani nie poinformowało ich o pracach nad tym projektem. Zgodnie z zasadami działania Rady Ministrów, pominięcie konsultacji jest możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. gdy chodzi o bezpieczeństwo, zdrowie czy ochronę środowiska. Zdaniem NIK, żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w tym przypadku.

W związku z Nowymi Wytycznymi Komisji Europejskiej MRiT przygotowało projekt zmian w ustawie o systemie rekompensat, który Sejm przyjął w lutym 2022 r. Nowelizacja trafiła do Komisji Europejskiej, która zgłosiła uwagi dotyczące sposobu ustalania wysokości rekompensat i warunków ich przyznawania. W związku z tym trzeba było znów zmienić ustawę. W czerwcu 2022 r. Rada Ministrów przekazała Sejmowi projekt nowej ustawy dotyczącej wsparcia odbiorców niektórych paliw stałych, przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Dokument wszedł w życie w lipcu 2022 r. Od 2023 r. przedsiębiorcy zaczęli otrzymywać pomoc zgodnie z Nowymi Wytycznymi.

Minister wydał z opóźnieniem (od 35-85 dni) trzy rozporządzenia wykonawcze dotyczące wniosków o rekompensaty, co utrudniło przedsiębiorcom przygotowanie wymaganej dokumentacji – musieli ją przygotowywać pomimo braku aktualnych przepisów.

Programy rządowe

W marcu 2022 r. Komisja Europejska wydała po raz pierwszy Komunikat Tymczasowe kryzysowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki po agresji Rosji wobec Ukrainy. Opisano w nim mechanizmy umożliwiające państwom członkowskim wprowadzenie dodatkowego wsparcia dla firm dotkniętych wzrostem cen energii elektrycznej i gazu ziemnego, spowodowanym agresją Rosji na Ukrainę.

Prace nad regulacjami wspierającymi przedsiębiorstwa energochłonne, oparte na Tymczasowych kryzysowych ramach, zostały zainicjowane przez MRiT na wniosek zainteresowanych przedsiębiorców. Ustawa o zasadach realizacji programów wsparcia nad projektem której rozpoczęto prace w sierpniu 2022 r., miała być ustawą ramową, niewskazującą wprost form wsparcia. NFOŚiGW został wyznaczony jako operator programu. We wrześniu projekt skierowano do Sejmu, a 10 października 2022 r. ustawa została podpisana przez Prezydenta RP.

MRiT przyjęło wzór wyliczenia pomocy niezgodny z decyzją Komisji Europejskiej. W trakcie procesu zgłaszania do KE projektu Programu rządowego za 2022 rok Ministerstwo dwukrotnie zmieniło sposób obliczania kosztów kwalifikowanych oraz objaśnienia oznaczeń w nim użytych. Druga zmiana miała miejsce 16 grudnia 2022 r., mimo iż warunki programu, w tym wzór obliczeń, były już ustalone wcześniej i miały służyć KE do wydania decyzji o zatwierdzeniu programu. MRiT doprowadziło więc do niespójności zapisów projektu z decyzją notyfikacyjną KE w zakresie wzoru obliczania wysokości kosztów kwalifikowanych.

W Ocenie Skutków Regulacji (OSR) z dnia 19 grudnia 2022 r. do projektu Programu rządowego za 2022 r. liczbę podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy oszacowano na 1 tys. podmiotów, podczas gdy w Programie rządowym za 2022 r. udzielono wsparcia 208 beneficjentom.

Podczas prac nad Programem rządowym za 2022 r. wprowadzono wymóg, iż co najmniej 50% przychodu lub wartości produkcji przedsiębiorcy w czasie referencyjnym musi pochodzić z działalności prowadzonej przez firmę w jednej albo wielu podklasach Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (zgłoszonych przez przedsiębiorcę w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEiIoDG) albo Krajowego Rejestru Sądowego (KRS) jako kody jego głównej lub pozostałej działalności) lub produkcji produktów o kodach PRODCOM (klasyfikacja produktów przemysłowych UE). Wymóg ten został sformułowany w sposób zawężający krąg podmiotów, które potencjalnie mogłyby ubiegać się o dofinansowanie. Tymczasowe kryzysowe ramy oraz Decyzja KE z 20 grudnia 2022 r. dla Programu rządowego za 2022 r., nie wymagały, aby działalność w tych sektorach lub podsektorach spełniała warunki, takie jak uzyskanie wpisu lub zgłoszenia w rejestrach krajowych. Dla dopuszczalności przyznania pomocy państwa na podstawie tego dokumentu istotna jest faktyczna działalność w tych sektorach lub podsektorach, nie zaś zgłoszenie do KRS lub CEiIoDG.

Zdaniem NIK działanie takie było nierzetelne i niecelowe, gdyż założeniem dla przygotowania Programu było objęcie pomocą jak największej liczby uprawnionych podmiotów, a jednocześnie stwarzało ryzyko nierównego traktowania przedsiębiorców znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej.

W OSR z dnia 17 kwietnia 2023 r. do projektu Programu rządowego za 2023 r. liczbę podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy oszacowano na 3 tys., podczas gdy w tym Programie wsparcia udzielono łącznie 524 beneficjentom.

Realizacja programów wsparcia

MRiT, URE i NFOŚiGW podejmowały działania na rzecz prawidłowej realizacji programów wsparcia. Realizacja części działań przez URE i NFOŚiGW nie była w pełni prawidłowa. Stwierdzone nieprawidłowości ograniczały możliwość osiągania zaplanowanych efektów.

Badanie kontrolne beneficjentów, wskazuje, iż weryfikacja wniosków firm składanych do URE była poprawna i rzetelna. W 13 z 16 badanych decyzjach Prezesa URE o przyznaniu rekompensaty uzasadnienie decyzji nie w pełni spełniało wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uzasadnienia decyzji nie zawierały ważnych dowodów, takich jak informacje o korektach wniosków, brakowało w nich też uzasadnienia prawnego. Ponadto czas procedowania i okoliczności odwołań czterech wnioskodawców od decyzji Prezesa URE dotyczących odmowy przyznania rekompensat oraz jednego zażalenia na postanowienie Prezesa URE o odmowie wszczęcia postępowania wskazują na nierzetelne przestrzeganie zasady niezwłocznego działania. Opóźnienia te wynosiły od 137 do 243 dni. Prezes URE również opieszale prowadził postępowania o zwrot rekompensaty. Od powzięcia informacji o braku kontynuacji produkcji we wspieranych rekompensatami instalacjach do wydania decyzji upłynął ponad rok i dwa miesiące.

Obowiązki NFOŚiGW jako operatora Programu rządowego za 2022 r. i Programu rządowego za 2023 r. określała umowa zawarta z Ministrem.

Minister zapewnił w latach 2020–2024 (I połowa) środki na sfinansowanie 283 rekompensat na podstawie decyzji Prezesa URE oraz 732 umów zawartych przez NFOŚiGW z beneficjentami.

NFOŚiGW dobrze przygotował dokumentację do naborów w ramach Programu rządowego za 2022 r. i Programu rządowego za 2023 r. i w latach 2022-2024 (I połowa) zawarł 732 umowy z beneficjentami, mimo krótkiego czasu w uruchomienie programów i ograniczeń funkcjonalności systemów informatycznych. Jednak w jednym przypadku nierzetelnie rozpatrzono wniosek, gdyż beneficjent nie spełniał warunku programu. Dodatkowo w trakcie weryfikacji tego wniosku w NFOŚiGW nie zidentyfikowano, iż został podpisany niezgodnie z zasadami reprezentacji wnioskującego przedsiębiorcy.

NFOŚiGW nie przeprowadził, mimo posiadanych uprawnień, żadnej kontroli beneficjentów Programu rządowego za 2022 r. Natomiast w Programie rządowym za 2023 r. wszczynając postępowanie kontrolne w terminie wskazanym w umowie o udzielenie pomocy zawartej z beneficjentami, tj. do dnia 24 czerwca 2025 r., NFOŚiGW mógł nie mieć możliwości zakończenia czynności kontrolnych przed upływem terminu określonego w zawartej z Ministrem umowie w sprawie szczegółowych zasad współpracy w zakresie programu Pomoc dla przemysłu energochłonnego związana z cenami gazu ziemnego i energii elektrycznej w 2023 r. Nie stwierdzono przy tym, aby prowadzenie przez NFOŚiGW czynności kontrolnych po 25 czerwca 2025 r. było przez Ministra traktowane jako naruszenie postanowień umownych łączących go z Funduszem.

Monitorowanie, ewaluacja programów wsparcia oraz ich efekty

Wyniki kontroli wskazują, iż beneficjenci tych programów w zdecydowanej większości prawidłowo wykorzystywali otrzymane środki publiczne. Brak działań monitorujących efekty wdrożenia programów pomocowych oraz nieprzeprowadzenie dotychczas ich ewaluacji utrudniają ocenę ich wpływu na konkurencyjność.

MRiT nie monitorowało osiągania założonych rezultatów zarówno w ramach OSR do ustawy o systemie rekompensat jak i programów rządów, tj. Programu rządowego za 2022 r. i Programu rządowego za 2023 r. oraz nie przewidziało ewaluacji programów rządowych, co NIK uznała za działania nierzetelne.

Wyniki kontroli 15 beneficjentów dofinansowania wskazują, iż w przypadku pięciu z nich (33%) doszło do naruszenia warunków otrzymanych decyzji lub umów o udzielenie pomocy. W przypadku czterech skontrolowanych przedsiębiorców stwierdzono nieprawidłowości w realizacji warunków otrzymania pomocy, które nie wpływały jednak na wysokość otrzymanego wsparcia i jego wykorzystanie. Stwierdzone nieprawidłowości polegały m.in. na: niezamieszczeniu lub zamieszczeniu z opóźnieniem informacji o otrzymanej pomocy na stronach internetowych przedsiębiorcy, podawaniu niezgodnych ze stanem faktycznym danych we wnioskach dotyczących zużytej energii oraz przekazywaniu z opóźnieniem wymaganych danych sprawozdawczych.

Kontrola wykazała, iż pomoc z programów miała szczególne znaczenie dla podmiotów odnotowujących w danym roku pogorszenie wskaźników finansowych. Jednak, mimo otrzymanej pomocy z programów co najmniej dwóch z 15 przedsiębiorców objętych próbą kontrolną znajdowało się zdaniem NIK w trudnej sytuacji finansowej. Wpływ na to miały przede wszystkim czynniki niezależne wprost od rekompensowanego kosztu emisji i wzrostu cen energii, takie jak m.in.: spadek sprzedaży produktów, konieczność zaciągania pożyczek w celu zachowania płynności finansowej.

Wnioski

Do Ministra Rozwoju i Technologii o:

Przygotowywanie programów wspierających przedsiębiorców z jak najszerszym udziałem interesariuszy, w tym nieodstępowanie od konsultacji publicznych.
Wprowadzenie systemu monitorowania i ewaluacji pomocy udzielanej przedsiębiorstwom energochłonnym na podstawie ustawy o systemie rekompensat i rządowych programów udzielania pomocy przedsiębiorcom energochłonnym w zakresie m.in. rezultatów zdefiniowanych w OSR do aktów normatywnych określających system wsparcia przedsiębiorstw energochłonnych.
Prowadzenie współpracy z NFOŚiGW w zakresie kontroli beneficjentów w sposób zgodny z umowami zawartymi pomiędzy ministrem adekwatnym do spraw gospodarki a NFOŚiGW oraz beneficjentami.

Do Prezesa Zarządu NFOŚiGW o:

Prowadzenie jako operator programu kontroli programów rządowych adekwatnie do istniejących ryzyk oraz zgodnie z zawartymi umowami.
Wzmocnienie mechanizmów weryfikacji wniosków o pomoc publiczną w sposób minimalizujący skutki błędu ludzkiego, w szczególności w przypadku nowych programów wsparcia.

Do Prezesa URE o:

Zapewnienie warunków organizacyjnych umożliwiających procedowanie spraw z zakresu wydawania decyzji administracyjnych dotyczących wsparcia przedsiębiorców na podstawie ustawy o systemie rekompensat zgodnie z zasadami i terminami określonymi w k.p.a. oraz k.p.c.

Do beneficjentów rządowych programów wsparcia o:

Opracowanie i wdrożenie procedur, we współpracy z NFOŚiGW, obejmujących weryfikację i dostosowanie urządzeń oraz oprogramowania, wykorzystywanych w procesie aplikowania do programów wsparcia, do wymagań systemów informatycznych.

-->

Idź do oryginalnego materiału