Efekty są, ale nieprawidłowości też – gminne inwestycje w Łódzkiem pod lupą NIK

Kontrolowane przez NIK urzędy nie zawsze prawidłowo planowały i przygotowywały inwestycje dofinansowane ze środków zewnętrznych, w tym z Polskiego Ładu. Choć w większości jednostek realizacja zadań nie przebiegała rzetelnie, terminowo oraz zgodnie z przepisami prawa i obowiązującymi umowami, to gminy osiągnęły założone cele i końcowe efekty rzeczowe. Połowa skontrolowanych jednostek nie sprawowała skutecznego i wystarczającego nadzoru nad realizacją inwestycji, skutkiem czego inwestorzy nie posiadali wiedzy, czy wykonawcy robót prawidłowo wywiązywali się z umów. Gminy (z jednym wyjątkiem) gospodarnie wydatkowały środki publiczne na realizację zadań inwestycyjnych. Natomiast w zakresie rozliczania wykorzystanych środków oraz działań informacyjnych i sprawozdawczych stwierdzono nieprawidłowości w czterech urzędach.

Inwestycje realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego wpływają na warunki i jakość życia lokalnej społeczności. Mają na celu zaspokojenie zbiorowych potrzeb własnych gmin w zakresie m.in.: zaopatrzenia w wodę, oczyszczania ścieków, zapewnienia transportu, rozwoju bazy sportowej, edukacyjnej czy kulturalnej. Gminy mogą otrzymywać pomoc finansową ze środków pochodzących z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych. Jedną z takich form jest bezzwrotne dofinansowanie (do 95%) na realizację inwestycji publicznych ze środków finansowych pochodzących z Programu Inwestycji Strategicznych, realizowanego w ramach Rządowego Funduszu Polski Ład, w celu pobudzenia inwestycji publicznych i gospodarki dotkniętej skutkami pandemii COVID-19.

W przeprowadzonych dla jednostek samorządu terytorialnego ośmiu edycjach naboru wniosków o dofinansowanie zaakceptowano 11 020 takich wniosków i podpisano umowy na ponad 63 mld zł. Najbardziej zaawansowana była realizacja wniosków z pierwszej edycji naboru (trwającej do 15 sierpnia 2021 r.) – podpisano 3 383 umowy, co stanowiło 83% wszystkich inwestycji objętych dofinansowaniem. Kwoty dofinansowania inwestycji w woj. łódzkim wyniosły choćby 23 mln zł (gmina Radomsko), 14,9 mln zł (gmina Koluszki), czy 11,2 mln zł (gmina Rogów). Z doniesień prasowych wynika, iż w I edycji Programu część samorządów nie rozpoczęła w terminie inwestycji, co oznacza, iż zagrożone były inwestycje na 117 mln zł.

NIK przeprowadziła kontrolę w 10 gminach woj. łódzkiego (wiejskich, wiejsko-miejskich i miejskich). Kontrolerzy analizowali prawidłowość planowania, przygotowania, przeprowadzenia i odbioru oraz rozliczenia robót inwestycyjnych. Łączna wartość 24 kontrolowanych inwestycji wyniosła ponad 110 mln zł, w tym dofinansowanie z Rządowego Funduszu – ponad 71 mln zł.

Skontrolowane przez NIK inwestycje polegały m.in. na:

• rozbudowie bazy edukacyjnej w Rudzie Bugaj i Bełdowie (Urząd Miejski w Aleksandrowie Łódzkim);
• rozbudowie i nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku OSP na świetlicę wiejską w Rzepkach (Urząd Gminy Czarnocin);
• rozbudowie i przebudowie budynku Szkoły Podstawowej w Skaratkach (Urząd Gminy w Domaniewicach);
• termomodernizacji budynku OSP w Jeżowie (Urząd Miejski w Jeżowie);
• budowie infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej – Zielona Oś (Urząd Miasta Kutno);
• przebudowie drogi w miejscowości Wola Drzewiecka (Urząd Gminy Lipce Reymontowskie);
• modernizacji trzech kamienic znajdujących się w rewitalizacji Gminy Miasta Ozorków (Urząd Miejski w Ozorkowie);
• budowie Pabianickiego Centrum Sportów Wodnych – budowie budynku szkutni (Urząd Miejski w Pabianicach);
• przebudowie dróg wewnętrznych i parkingów przy ul. Powstańców Warszawy w Sieradzu (Urząd Miasta Sieradza).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Wszystkie jednostki kontrolowane posiadały zabezpieczone w budżetach gmin środki do sfinansowania zaplanowanych zadań inwestycyjnych. Niemniej w czterech urzędach nie opracowano obligatoryjnych odrębnych planów finansowych dla rachunku środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, nie gromadzono tych środków na wydzielonym rachunku bankowym oraz nie składano radzie gminy sprawozdań z wykonania ww. planów.

Wnioski o dofinansowanie sporządzane przez dziewięć kontrolowanych podmiotów były przygotowane rzetelnie. W jednym urzędzie sporządzano je niezgodnie ze stanem faktycznym oraz rzeczywiście poniesionymi w danym okresie sprawozdawczym wydatkami. Kierownik jednostki składał bowiem wnioski o wypłatę dofinansowania, „dopasowując” w nich kwoty wydatków do limitów środków możliwych do wykorzystania – we wniosku z 2023 r. nie wykazał poniesionej na rzecz wykonawcy kwoty ponad 681 tysięcy zł, gdyż przekraczała ona udzielone przez Ministra Sportu i Turystyki dofinansowanie na 2023 r. Przedmiotową kwotę wykazał natomiast we wniosku z 2024 r., podczas gdy w 2024 r. faktycznie wydatkował jedynie 30 tysięcy zł.

We wszystkich skontrolowanych urzędach wybór wykonawców robót i inspektorów nadzoru, wyłonionych w ramach postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, nastąpił z zachowaniem odpowiednich procedur, a zawarte umowy należycie zabezpieczały interesy zamawiającego. Jednak w pięciu urzędach naruszono przepisy prawa zamówień publicznych w zakresie m.in. niezłożenia (bądź nieterminowego złożenia) stosownych oświadczeń przed rozpoczęciem postępowań, ustalenia wartości zamówienia na podstawie niewłaściwej dokumentacji, nieokreślenia organizacji, trybu pracy i zakresu obowiązków członków komisji przetargowej, nieterminowego przekazania Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych informacji o złożonych ofertach.

Nie wszyscy inwestorzy uzyskali niezbędne pozwolenia na realizację inwestycji w terminach umożliwiających ich planowe rozpoczęcie i zakończenie. Brak odpowiednich struktur organizacyjnych i pracowników specjalizujących się w sprawach inwestycyjnych, nieprawidłowe przygotowanie inwestycji oraz opieszałość w działaniu ze strony dwóch inwestorów, uniemożliwiły wykonawcom terminowe wywiązanie się z umów. Inwestorzy nie uwzględnili czasu niezbędnego na otrzymanie koniecznych pozwoleń w długości procesu inwestycyjnego, przez co opóźnienie w wykonaniu zadania wyniosło choćby 12 miesięcy. Nie uzyskali bowiem „na czas” niezbędnych pozwoleń/uzgodnień na realizację inwestycji – nie posiadali pozwolenia na budowę, nie zawarli umów z gestorami sieci, nie uzgodnili prac z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Łodzi, nie posiadali pozwoleń na wycinkę drzew. Jednocześnie nie egzekwowali od wykonawców robót przedkładania zaktualizowanych harmonogramów rzeczowo-finansowych, choć stanowiły one integralną część umowy. Brak żądania od wykonawców aktualnych harmonogramów rzeczowo-finansowych robót stwierdzono również w dwóch kolejnych urzędach.

W toku realizacji 54% analizowanych inwestycji nadzór pięciu inwestorów był niewystarczający i sprawowany nierzetelnie, skutkiem czego nie posiadali oni wiedzy, czy roboty budowlane realizowano zgodnie z zawartymi umowami, terminowo i przy zachowaniu ilości i jakości wykonania zadań. Łączna kwota wydatkowana z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami wyniosła 8,1 mln zł. Kierownicy kontrolowanych podmiotów nie egzekwowali bowiem:

• od wykonawców robót:
  • przedkładania przed rozpoczęciem robót budowlanych obligatoryjnej dokumentacji, która ma być uzgodniona z inspektorem nadzoru;
  • przedkładania wymaganej dokumentacji do odbioru częściowego/końcowego;
  • prawidłowego prowadzenia i sporządzania obligatoryjnej dokumentacji, tj. dziennika budowy i książki obmiarów, protokołów wraz z dokumentacją techniczną z robót przygotowawczych;
  • wykonania robót zanikających i ulegających zakryciu oraz sporządzania protokołów potwierdzających wykonanie tych prac;
  • badania próbek materiałów przed przystąpieniem do robót oraz w czasie robót oraz sporządzania protokołów potwierdzających wykonanie tych prac;
  • bieżącego sprawdzania zgodności wykonania robót z dokumentacją projektową oraz dokumentowania wyników tego sprawdzania;
  • weryfikacji ilości i jakości wykonanych robót budowlanych;
• od inspektorów nadzoru inwestorskiego:
  • zapisów umów w zakresie m.in. obowiązku złożenia pisemnych informacji o ilości godzin wykonania przedmiotu umowy, obecności na budowie w wymaganej umową liczbie dni/godzin, obowiązku potwierdzania wykonania i jakości robót, odbioru robót zanikających i ulegających zakryciu.

Biorąc pod uwagę powyższe, inwestorzy dopuścili do sytuacji, iż zadania określone w stosownych umowach stały się niemożliwe do sprawdzenia, co w konsekwencji prowadzić mogło do nierzetelnego ich rozliczania. W skrajnym przypadku inwestor, rozliczając wykonanie inwestycji, opierał się jedynie na protokole końcowym odbioru robót, nie dysponując przy tym żadną dokumentacją potwierdzającą ilość, jakość i rodzaj wykonanych robót, w tym dziennikiem budowy. Bez uwag przyjmował (i realizował) faktury za wykonane roboty budowlane oraz nadzór inwestorski. Z kolei w ramach innej inwestycji inwestor nie kontrolował poprawności prowadzonego dla tej inwestycji dziennika budowy i wiarygodności wpisów w nich zawartych. W dzienniku:

• nie dokonywano wpisów dotyczących robót dodatkowych (m.in. montażu zbiornika na nieczystości ciekłe, wykonania instalacji LAN). W rzeczywistości w dniu zakończenia prowadzenia dziennika budowy inwestycja nie była ukończona;
• nie zamieszczono obligatoryjnych wpisów przewidzianych specyfikacjami technicznymi, dotyczących:
  • przekazania przez Zamawiającego dokumentacji projektowej;
  • uzgodnienia przez Inspektora nadzoru harmonogramu robót;
  • odbiorów robót zanikających i ulegających zakryciu, częściowych i ostatecznych odbiorów robót;
  • stanu pogody i temperatury powietrza w okresie wykonywania robót podlegających ograniczeniom lub wymaganiom w związku z warunkami klimatycznymi;
  • danych dotyczących jakości materiałów;
  • przyjęcia materiałów i wyrobów na budowę;
  • pobieranych próbek oraz wyników przeprowadzonych badań z podaniem, kto je przeprowadził;
  • danych dotyczących sposobu zabezpieczenia robót.

W 70% kontrolowanych jednostek nieprawidłowo prowadzono książki: obiektu budowlanego, dróg oraz obiektów mostowych; książki te nie były założone w ogóle bądź założono je z opóźnieniem w stosunku do terminów ustawowych. W trzech urzędach nie przeprowadzono obowiązkowych okresowych przeglądów stanu technicznego gminnych obiektów budowlanych oraz kontroli stanu dróg gminnych, w tym weryfikacji cech i wskazania usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych.

Kontrolowane urzędy nie zawsze rzetelnie wypełniały obowiązki sprawozdawcze i informacyjne. W trzech przypadkach kontrolowani nie zamieścili na stronie internetowej informacji o realizowanych zadaniach bądź informacje zawierały błędne kwoty dofinansowania. Obowiązki sprawozdawcze niewłaściwie realizowane były tylko w jednym urzędzie – końcowe rozliczenie przyznanego dofinansowania przekazano jednostce dotującej dopiero po 78 dniach od terminu wskazanego w umowie.

Efekty kontroli

Po kontroli skierowano do Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego łącznie siedem zawiadomień o podejrzeniu popełnienia wykroczeń wskazujących na niedopełnienie obowiązków określonych w ustawie Prawo budowlane, polegających na niezałożeniu bądź nieterminowym założeniu książki obiektu budowlanego, nieprawidłowym prowadzeniu książki obiektu budowlanego oraz nieprzeprowadzeniu obowiązkowych przeglądów gminnych obiektów budowlanych.

Ponadto skierowano jedno zawiadomienie do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o podejrzeniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, poprzez niezłożenie przez osobę mogącą wpłynąć na wynik postępowania oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie z tego postępowania, tj. oświadczenia o braku istnienia lub istnieniu konfliktu interesów oraz oświadczenia o braku istnienia lub istnieniu prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia.

Do kierowników jednostek kontrolowanych skierowano 10 wystąpień pokontrolnych, w których sformułowano łącznie 23 wnioski pokontrolne, z których zrealizowano 10, zaś 11 pozostaje w trakcie realizacji, a dwa – niezrealizowane. Do treści wystąpień pokontrolnych nie zostały złożone zastrzeżenia.