Zarządzanie miliardami z EU ETS do zmiany. W stronę transparentnego i strategicznego rozwiązania

W latach 2012-2025 do budżetu państwa wpłynęło 140 mld zł z EU ETS, a do 2040 r. polski rząd może spodziewać się kolejnych ponad 350 mld zł z tego źródła. To zbyt duże środki, aby nie zadbać o zarządzanie nimi w sposób strategiczny i transparentny. Dlatego autorzy nowego raportu Instytutu Reform „Zarządzanie miliardami z EU ETS do zmiany. W stronę transparentnego i strategicznego rozwiązania” proponują powrót do konstruktywnej debaty o przewidywalnym mechanizmie finansowania sprawiedliwej transformacji polskiej gospodarki z bezpośrednich wpływów z EU ETS.

Miliardy złotych wydane bez planu i ewaluacji

Krajowe gospodarowanie przychodami z EU ETS to szczególnie istotny obszar do poprawy ze względu na ogromny strumień pieniędzy, które trafiają i będą trafiać do budżetu państwa. jeżeli zostanie wdrożony ETS2, łączne bezpośrednie przychody z obu systemów mogą do 2032 r. sięgnąć ok. 250 mld zł.

Wykres. Roczne wpływy do budżetu państwa z krajowych aukcji w EU ETS w scenariuszu status quo i według propozycji Komisji Europejskiej

Źródło: Instytut Reform, Ku sprawiedliwej reformie EU ETS. Jaki jest polski interes w unijnych negocjacjach?

W Polsce większość przychodów z EU ETS trafia bezpośrednio do budżetu państwa i bardzo trudno jest śledzić ich wydatkowanie. Wymóg dyrektywy ETS, by przeznaczać te środki na transformację klimatyczno-energetyczną, Polska spełnia w sposób dopuszczalny przez UE: w raportach do Komisji Europejskiej wybiera ex post wydatki spełniające kryteria dyrektywy, zamiast z góry planować cele i śledzić, na co faktycznie trafiają wpływy z EU ETS.

W publikacji autorzy wskazują, iż ten system jest nietransparentny, utrudnia ewaluację oraz nie zapewnia społeczeństwu i biznesowi przewidywalności finansowania transformacji klimatyczno-energetycznej z tego źródła.

Jak podkreśla Aleksander Śniegocki, Prezes Instytutu Reform: Obowiązujący model to raczej ćwiczenie sprawozdawcze niż obraz dodatkowych działań sfinansowanych dzięki przychodom z EU ETS. Nie umożliwia on zweryfikowania, czy miliardy z EU ETS, które bezpośrednio wpływają do budżetu, generują dodatkowe inwestycje, czy jedynie zastępują zaplanowane wydatki z innych źródeł. To powinien być najważniejszy aspekt w analizie korzyści i kosztów polskiego uczestnictwa w systemie. Brakuje również jasnej strategii wydatkowania popartej konsultacjami społecznymi, która pozwoliłaby zwiększyć sprawiedliwość i efektywność wykorzystywania środków oraz budować synergie z innymi strumieniami finansowania.

Problemy finansów publicznych, ogromne potrzeby inwestycyjne oraz unijne negocjacje dotyczące EU ETS i wieloletnich ram finansowych UE są dodatkowymi argumentami za zmianą krajowego podejścia do wydatkowania miliardów złotych, które trafiają bezpośrednio do budżetu państwa.

W stronę transparentnego i strategicznego rozwiązania

Nowych rozwiązań nie trzeba projektować od zera. Nowa publikacja Instytutu Reform przypomina historię, a także rozwiązania i argumenty administracji publicznej i interesariuszy w trakcie prac nad koncepcją powstania Funduszu Transformacji Energetyki w latach 2021-2022. Fundusz ostatecznie nie powstał, ale wypracowany wówczas projekt ustawy jest dobrym punktem wyjścia dla rządu do budowania nowych rozwiązań.

Raport opisuje też dobre praktyki zarządzania przychodami z EU ETS w innych krajach UE w dwóch obszarach:

• wyodrębnione fundusze i szczegółowe ramy prawne – np. działający od lat niemiecki fundusz celowy na transformację klimatyczno-energetyczną;
• strategiczne planowanie wydatków – np. Chorwacja, gdzie rząd przedstawił w 2026 r. do konsultacji publicznych plan wydatkowania przychodów z EU ETS do 2030 r.

W publikacji analizowane są trzy opcje zarządzania przychodami z EU ETS – wyodrębniony rachunek w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), nowy państwowy fundusz celowy oraz fundusz przy Banku Gospodarstwa Krajowego.

Autorzy raportu „Zarządzanie miliardami z EU ETS do zmiany. W stronę transparentnego i strategicznego rozwiązania” rekomendują parasolowy fundusz dla przychodów z krajowych aukcji uprawnień w ramach EU ETS (a w przyszłości także z ETS2) w formie wydzielonego rachunku w NFOŚiGW.

– Taka forma dzięki swojej elastyczności jest dostosowana do charakteru wieloletnich inwestycji, ułatwia budowanie efektu synergii z innymi źródłami finansowania, wykorzystuje wieloletnie doświadczenie NFOŚiGW oraz pozwala wykorzystać koncepcję i gotowe dokumenty przygotowane dla Funduszu Transformacji Energetyki z 2022 r. – wyjaśnia Paulina Masternak, Współautorka Raportu i Analityczka ds. Polityk Publicznych.

Źródło: Instytut Reform, Zarządzanie miliardami z EU ETS do zmiany. W stronę transparentnego i strategicznego rozwiązania

W propozycji Instytutu Reform ten mechanizm powinien finansować inwestycje w szerzej rozumianą transformację klimatyczno-energetyczną, a nie jedynie modernizację sektora elektroenergetycznego. Analitycy proponują finansowanie również modernizacji przemysłu, ciepłownictwa, sektorów budynków i transportu, a także rozważenie włączenia celowanego wsparcia finansowego dla osób szczególnie narażonych na negatywne skutki transformacji klimatyczno-energetycznej.

Ze względu na trudną sytuację fiskalną na początku działania mechanizmu mogłaby do niego trafiać tylko część przychodów z EU ETS, z zapisaną w ustawie ścieżką corocznego zwiększania tego udziału.

Samo utworzenie wydzielonego rachunku nie wystarczy jednak do systemowej zmiany.

Jak rekomenduje Michał Wojtyło, Współautor Raportu: Mechanizmowi powinno towarzyszyć powołanie Rady funduszu z jasnym przewodnictwem jednego z ministrów o istotnej pozycji politycznej w rządzie. Jej skład powinien obejmować szeroką reprezentację ministerstw, instytucji publicznych i strony społecznej, aby uchwycić wielowymiarowy charakter transformacji. Tak jak proponowano w projekcie ustawy z 2022 r., Rada powinna przygotowywać wieloletni kierunkowy plan wydatkowania z jasnymi ramami jego monitoringu i ewaluacji. To pozwoli zapewnić bardziej przewidywalny, efektywny i sprawiedliwy system wydatkowania miliardów z EU ETS.

Zachęcamy do zapoznania się z całością nowej publikacji Instytutu Reform.

Źródło: Instytut Reform