Zarządzanie kryzysowe w czasie powodzi – do poprawy

1 godzina temu

Powódź z września 2024 r., która dotknęła województwa dolnośląskie i opolskie, przyniosła straty liczone w miliardach złotych. Zniszczeniu lub uszkodzeniu uległy elementy infrastruktury publicznej i dobytek mieszkańców. Administracji zarzucano brak wystarczająco szybkiej i sprawnej reakcji na zagrożenie. W konsekwencji NIK zdecydowała o przeprowadzeniu kontroli doraźnej oceniającej prawidłowość i skuteczność działań podmiotów publicznych w tym obszarze. Wyniki są spójne z wcześniejszymi ustaleniami NIK dotyczącymi zarządzania kryzysowego i potwierdzają systemowy charakter nieprawidłowości.

Kontrola dotyczyła lat 2024-2025 i objęła podmioty odgrywające kluczową rolę w sytuacji kryzysowej na wszystkich szczeblach zarządzania – centralnym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Przeprowadzono ją w:

Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji,
Rządowym Centrum Bezpieczeństwa,
Urzędach Wojewódzkich – Dolnośląskim we Wrocławiu i Opolskim w Opolu,
Starostwach Powiatowych w Kłodzku i Nysie,
Urzędach Miast (i Gmin) w Kłodzku, Lądku-Zdroju, Stroniu Śląskim, Głuchołazach i Nysie.

Każda z ww. jednostek podejmowała działania związane z identyfikacją oraz reakcją na zagrożenia powodziowe, jednak NIK stwierdziła nieprawidłowości na każdym szczeblu zarządzania sytuacją kryzysową. Dotyczyły one w szczególności zaniechania niektórych działań związanych z możliwością wystąpienia powodzi w dorzeczu Odry we wrześniu 2024 r. lub ich nieprawidłową realizacją. W wielu przypadkach nie zapewniono również adekwatnych ram formalno-prawnych i organizacyjnych do zarządzania sytuacją kryzysową. Skontrolowane podmioty natomiast prawidłowo udzielały pomocy poszkodowanym powodzią, związanej z pozyskiwaniem na ten cel środków finansowych.

Zbadano także działalność jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) w Warszawie, Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) we Wrocławiu oraz Zarządu Zlewni w Nysie. Również tam NIK stwierdziła zaniechania.

Alerty RCB – czy na pewno adekwatne?

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa między 11 a 15 września 2024 r. wysyłało alerty tej samej treści na obszarze 11 województw, nie różnicując zagrożenia i nie uwzględniając gwałtownie pogarszającej się sytuacji w powiatach kłodzkim i nyskim.

Nieprawidłowości w działaniach Urzędów Wojewódzkich we Wrocławiu i Opolu

NIK ustaliła, iż Wojewoda Dolnośląska nie zapewniła odpowiedniego i adekwatnego poziomu zarządzania kryzysowego. Pomimo ustawowego obowiązku nie zaktualizował Wojewódzkiego Planu Zarządzania Kryzysowego, a w czasie powodzi, pomimo bieżących komunikatów meteorologicznych i hydrologicznych w województwie, nie ogłosił alarmu i pogotowia przeciwpowodziowego na zagrożonych obszarach. Nie przekazał też dyrektorowi RCB informacji o przerwaniu zapory w Stroniu Śląskim – w konsekwencji informacja o nadchodzącym zagrożeniu nie dotarła do mieszkańców.

Ustalono natomiast, iż Wojewoda Dolnośląski pozyskiwał środki finansowe z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków powodzi. W 2024 r. na ten cel wydatkowano ponad 610 mln zł, a w pierwszej połowie roku 2025 124,5 mln zł.

Urząd Wojewódzki w Opolu aktywnie monitorował sytuację meteorologiczną i hydrologiczną poprzedzającą wystąpienie powodzi z września 2024 r. Miał też odpowiednią obsadę kadrową i adekwatną infrastrukturę. Wojewoda Opolska posiadała aktualne informacje o stanie technicznym infrastruktury hydrotechnicznej, możliwościach zabezpieczenia przeciwpowodziowego, a także wiedzę dotyczącą przygotowania zaplecza logistycznego oraz dostępności i charakteru miejsc do ewakuacji ludności z terenów zagrożonych lub dotkniętych powodzią.

W trakcie powodzi sprawnie występowano o wsparcie, zarówno do Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, Sił Zbrojnych RP, jednostek samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów. Prawidłowo i rzetelnie pozyskiwano środki na walkę z powodzią i usuwanie jej skutków, w szczególności na wsparcie poszkodowanych. Podczas powodzi wojewoda nie ogłosiła jednak stanu pogotowia i alarmu przeciwpowodziowego, pomimo przekroczenia stanów ostrzegawczych i alarmowych poziomu wód. W Urzędzie nie zainicjowano wysyłki alertów RCB, mimo uzyskania kolejnych informacji o zwiększeniu zrzutów wody ze zbiornika Nysa.

Działania w Starostwach Powiatowych Nysy i Kłodzka

W obu skontrolowanych starostwach nie organizowano i nie przeprowadzano ćwiczeń, szkoleń i treningów z zarządzania kryzysowego, w tym działań przeciwpowodziowych i ewakuacji ludności.

W Starostwie Powiatowym w Kłodzku nie zapewniono wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, choć był to obowiązek wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym. Brak w pełni rzetelnego utrzymania i funkcjonowania Lokalnego Systemu Osłony Przeciwpowodziowej (LSOP) spowodował przedwczesne wyłączenie w czasie powodzi stacji pomiarowych w Żelaźnie, Stroniu Śląskim i Lądku Zdroju. Nie przywrócono też funkcjonowania stacji pomiarowej w Stroniu Śląskim, choć starostwo wiedziało o awarii urządzenia od 28 czerwca 2024 r. Nie zgłoszono do RCB potrzeby ogłoszenia alertu o przerwaniu zapory w Stroniu Śląskim Jednak Starostwo we właściwym czasie zapewniło mobilizację zespołu zarządzania kryzysowego, wprowadzenie 24-godzinnych dyżurów, a następnie ogłoszenie zarówno pogotowia, jak i alarmu przeciwpowodziowego na obszarze powiatu.

Starostwo Powiatowe w Nysie nie posiadało w czasie powodzi aktualnego Powiatowego Planu Zarządzania Kryzysowego (PPZK), w tym planu ewakuacji ludności, zwierząt i mienia. Niezależnie od powyższego NIK wskazała, iż w czasie powodzi oba objęte kontrolą Starostwa posiadały odpowiednie struktury organizacyjne do zarządzania sytuacją kryzysową i podejmowały działania w celu przeciwdziałania skutkom powodzi.

Niewłaściwe gospodarowanie wodą na zbiornikach i problemy z łącznością

W Państwowym Gospodarstwie Wodnym Wody Polskie (PGW WP) przygotowywano się do działania w okresie zagrożenia powodziowego i powodzi w 2024 r., w tym do odpowiedniego przekazywania informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego. Nieprawidłowości stwierdzono natomiast w Krajowym Zarządzie Gospodarki Wodnej (KZGW), Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (RZGW) oraz Zarządzie Zlewni w Nysie. Obejmowały one m.in. zaniechania działań, co ograniczało efektywność współuczestniczenia w ochronie ludności przed powodzią.

W okresie powodzi w 2024 r. nie zapewniono skutecznych metod łączności z obsługą zbiorników na wypadek braku działania telefonów stacjonarnych i komórkowych oraz internetu. Łączność radiowa DMR, która miała zapewnić komunikację w nadzwyczajnych sytuacjach nie działała na zbiornikach Zlewni w Nysie, w tym zbiorniku Stronie Śląskie, co opóźniało przekazywanie informacji o tamtejszej sytuacji.

RZGW nie zareagował odpowiednio na pojawiające się 14 września 2024 r. informacje o trudnej sytuacji na zbiorniku Stronie Śląskie, a jego działania ograniczyły się do komunikatów w mediach społecznościowych i przekazania informacji do Starostwa Powiatowego w Kłodzku.

Zmiany w regulacjach dotyczących sytuacji zagrożenia

Po powodzi z września 2024 r. w istotny sposób zmienił się stan prawny związany z wykonywaniem zadań w sytuacjach zagrożenia. 1 stycznia 2025 r. weszła w życie ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, co wypełniło lukę prawną, na istnienie której NIK zwracała już wcześniej uwagę, m.in. w informacji o wynikach kontroli „Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia” z lutego 2024 r. Wskazano w niej, iż w Polsce nie funkcjonuje system obrony cywilnej, ze względu na brak jakichkolwiek podstaw prawnych do realizacji zadań obrony cywilnej.

Z kolei 29 maja 2026 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła fundamentalną zmianę w planowaniu działań na wypadek sytuacji kryzysowych, obejmującą zastąpienie jednego planu zarządzania kryzysowego, dwoma: planem zarządzania ryzykiem oraz planem reagowania kryzysowego.

Nowe przepisy mają umożliwić poprawę warunków działania podmiotów publicznych biorących udział w zarządzaniu kryzysowym. Zawierają wiele rozwiązań, które w przyszłości powinny wyeliminować błędy systemowe powielane przez lata i cyklicznie komunikowane przez NIK.

Ponieważ mimo upływu wielu miesięcy, proces odbudowy infrastruktury po powodzi w 2024 roku przez cały czas trwa, NIK rozpoczyna w tej chwili kontrolę regionalną, poświęconą odbudowie infrastruktury i inwestycjom przeciwpowodziowym w województwach dolnośląskim i opolskim.

Wcześniejsze kontrole dotyczące zarządzania kryzysowego:

Ochrona ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej (P/17/039),
Przygotowanie państwa na zagrożenia związane z działaniami hybrydowymi (P/22/029),