Zakres badania inwestycji w postępowaniu zgłoszeniowym

Stan faktyczny i przebieg sprawy

WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. W szczególności nie zgodził się z twierdzeniem, iż organ odwoławczy w ogóle nie mógł ponownie badać sprawy po wyroku NSA. Uznał jednak, iż konkretne ustalenia, na których Wojewoda oparł sprzeciw, były wadliwe: częściowo nie miały oparcia w aktach, a częściowo wynikały z wymagań, których organ uprzednio stronie nie skonkretyzował w wezwaniu.

Sprawa dotyczyła zgłoszenia budowy wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dokonał zgłoszenia do Starosty, a organ I instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót.

Pierwotnie organ uzasadniał sprzeciw przede wszystkim tym, iż inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy, nie wykazał dostępu do drogi publicznej, a sam budynek miał cechy obiektu dwukondygnacyjnego. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy, ale sprawa trafiła do kontroli sądowej.

W pierwszym postępowaniu sądowym WSA w Olsztynie oddalił skargę inwestora, przyjmując m.in., iż dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była konieczna. Następnie jednak NSA wyrokiem z 18.9.2025 r., II OSK 2177/24, Legalis, uchylił zarówno wyrok WSA, jak i decyzję organu odwoławczego. NSA przesądził, iż w tej sprawie brak było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy, a jej nieprzedłożenie nie mogło stanowić podstawy sprzeciwu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty, ale już z inną argumentacją. Organ odwoławczy uznał, iż działka nie ma prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz iż inwestor nie wykazał możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Skarżący zarzucił m.in. naruszenie związania oceną prawną NSA, dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie jego argumentów oraz oparcie rozstrzygnięcia na pozaustawowych wymaganiach dokumentacyjnych.

WSA w Olsztynie rozpoznał więc sprawę ponownie, ale już na tle nowej argumentacji organu odwoławczego.

Uzasadnienie

Sąd wyraźnie przyjął, iż wcześniejszy wyrok NSA wiązał organy tylko w zakresie jednej, ściśle określonej tezy: dla tej inwestycji nie było podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego jednak nie wynikało, iż organ odwoławczy po zwrocie sprawy był pozbawiony prawa do ponownego merytorycznego zbadania zgłoszenia pod kątem innych wymagań wynikających z ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 524; dalej: PrBud). Sąd zaakcentował zasadę dwuinstancyjności i merytoryczny charakter postępowania odwoławczego: organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i przeanalizować materiał dowodowy.

Samo jednak dopuszczenie ponownej analizy nie oznacza dowolności. WSA uznał, iż organ odwoławczy nie wykazał prawidłowo przesłanek, na których oparł sprzeciw. W odniesieniu do dostępu do drogi publicznej Sąd nie przyjął stanowiska skarżącego, iż zagadnienie to może być badane wyłącznie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przeciwnie, z uzasadnienia wynika, iż wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej obowiązuje niezależnie od tego, czy inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Sąd odwołał się tu do art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud i wskazał, iż także w postępowaniu zgłoszeniowym obiekt musi spełniać ten warunek.

Jednocześnie WSA zakwestionował sposób, w jaki organ ustalił brak takiego dostępu. Wojewoda powołał się na stanowisko Nadleśnictwa oraz na zarządzenie nadleśniczego, ale dokumentów tych nie było w aktach przekazanych Sądowi. Dla Sądu miało to znaczenie zasadnicze: skoro podstawowe dokumenty, na których organ budował ustalenia faktyczne, nie znalazły się w aktach, to sądowa kontrola legalności tych ustaleń była niemożliwa. Innymi słowy, problemem nie było samo to, iż organ badał dostęp do drogi, ale to, iż jego wnioski nie miały należytego oparcia w materiale dowodowym.

Analogicznie Sąd ocenił kwestię zaopatrzenia budynku w wodę. Z uzasadnienia wynika, iż organ miał prawo badać, czy dla planowanego budynku rekreacji indywidualnej zapewniono zgodny z przepisami sposób korzystania z wody: czy to przez indywidualne ujęcie, czy przez inne dopuszczalne rozwiązanie. WSA zaakceptował więc co do zasady kierunek analizy organu. Podkreślił jednak, iż negatywna ocena w tym zakresie może nastąpić dopiero po skutecznym i precyzyjnym wezwaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów lub wyjaśnień.

Błędy organu

Jak ustalił Sąd, inwestor został wezwany jedynie do wskazania sposobu zaopatrzenia obiektu w wodę i taki opis przedstawił. Organ nie zażądał jednak wcześniej od inwestora przedstawienia dokumentacji hydrologiczno-geologicznej ani innych materiałów potwierdzających możliwość wykonania studni, choć ich brak Wojewoda wskazał następnie jako jedną z podstaw rozstrzygnięcia. Sąd przyjął więc, iż wadliwość decyzji polegała nie na samym badaniu warunków zaopatrzenia w wodę, ale na naruszeniu reguł proceduralnych przy formułowaniu wymagań wobec inwestora.

Ratio decidendi można więc sprowadzić do następującej sekwencji: organ po wyroku NSA mógł ponownie badać inne niż warunki zabudowy przesłanki zgodności zgłoszenia z prawem, mógł też analizować dostęp do drogi publicznej i zaopatrzenie w wodę, ale nie mógł utrzymać sprzeciwu na podstawie ustaleń nieudokumentowanych w aktach oraz na podstawie braków dokumentacyjnych, których wcześniej stronie jasno i skutecznie nie wskazał.

Ryzyka

Pierwsze ryzyko ujawnione na podstawie omawianego wyroku w tego rodzaju sprawach polega na przecenianiu skutku wcześniejszego wyroku sądowego. Z tego orzeczenia wynika jasno, iż związanie oceną prawną z art. 153 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: PostAdmU) ma zakres konkretny, a nie blankietowy. o ile NSA uchyli decyzję z jednego powodu, nie oznacza to jeszcze, iż sprawa jest przesądzona co do wszystkich innych przesłanek.

Drugie ryzyko dotyczy samego zgłoszenia inwestycji. Sąd nie zakwestionował tezy, iż organ może badać realny i prawnie zabezpieczony dostęp do drogi publicznej oraz możliwość zaopatrzenia budynku w wodę. To istotne: uchylenie decyzji nie oznacza tu automatycznego potwierdzenia, iż inwestycja spełnia te warunki. Oznacza jedynie, iż organ wadliwie ustalił lub uzasadnił niespełnienie tych wymogów.

Trzecie ryzyko ma wymiar dowodowy. o ile organ powołuje się na dokumenty spoza akt albo na niezweryfikowane stanowiska innych podmiotów, decyzja staje się podatna na uchylenie. Z perspektywy strony warto więc konsekwentnie sprawdzać, czy wszystkie dokumenty przywoływane w uzasadnieniu rzeczywiście znajdują się w aktach i czy można je zweryfikować.

Wreszcie, z uzasadnienia wynika też ostrożna, ale ważna wskazówka: choćby przy inwestycjach niewymagających pozwolenia na budowę nie należy zakładać „odformalizowanego” charakteru postępowania. Organ przez cały czas ocenia zgodność zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi i z wymaganiami odnoszącymi się do sposobu korzystania z nieruchomości. Spór może więc przesunąć się z poziomu formalnego na poziom materialny.

Komentarz