Wsparcie rozwoju miast średnich w krajowej polityce miejskiej

Policentryczność lekarstwem na zrównoważony rozwój całego kraju

Sieć polskich miast na tle Europy charakteryzuje się wysokim stopniem policentryczności. To oznacza, iż nie ma silnie dominującej przewagi miasta centralnego nad ośrodkami regionalnymi. Sprawia to, iż udział Warszawy w populacji jest stosunkowo niewielki – 7,8% w grupie wszystkich miast oraz 4,7% w ludności całego kraju. Jest to równocześnie jeden z najniższych wyników w Europie. Ponadto duże miasta (powyżej 200 tys. mieszkańców) są dość równomiernie rozmieszczone przestrzennie. Korzystna dla rozwoju regionalnego policentryczność sieci miejskiej wynika przede wszystkim z przeszłości historycznej i kształtowania się ośrodków regionalnych i ponadregionalnych w różnych częściach państw zaborczych w XIX wieku (np. Gdańsk, Łódź, Poznań, Szczecin), granic państwowych w okresie międzywojennym (1918‑1939), wreszcie intensywnej industrializacji i urbanizacji po II wojnie światowej (Białystok, Lublin, konurbacja katowicka). Polski system miast ma też zrównoważoną strukturę wielkościową i charakteryzuje się kilkustopniową hierarchicznością. Kluczową rolę odgrywają miasta wojewódzkie, pełniące funkcje regionalne i ponadregionalne, w tym metropolitalne.

Policentryczność jest elementem oceny sieci osadniczej będącym w kontrze do tradycyjnie pojmowanego układu ośrodka centralnego i ośrodków peryferyjnych. Jest postrzegana jako element spójności terytorialnej, a tym samym jako podstawa polityki spójności realizowanej przez Unię Europejską. Agenda Terytorialna UE 2030, podobnie jak inne dokumenty unijne w zakresie spójności terytorialnej, wspiera policentryczność i wzywa decydentów politycznych do wykorzystania i propagowania policentrycznej struktury osadniczej w celu budowania spójności Europy i przeciwdziałania polaryzacji przestrzennej. Zwraca uwagę na różnorodność europejskich terytoriów i tym samym zróżnicowanie ich potencjałów rozwojowych, które przyczyniają się do bardziej zrównoważonego rozwoju terytorialnego, przeciwdziałając nadmiernej koncentracji, wzmacniając drugoplanowe ośrodki wzrostu i zmniejszając nierówności terytorialne i społeczne.

Agenda Terytorialna UE 2030, podobnie jak inne dokumenty unijne w zakresie spójności terytorialnej, wspiera policentryczność i wzywa decydentów politycznych do wykorzystania i propagowania policentrycznej struktury osadniczej w celu budowania spójności Europy i przeciwdziałania polaryzacji przestrzennej.

Dla Polski wyzwanie stanowi utrzymanie i wzmocnienie policentryczności, nie tylko w kontekście rozmieszczenia ludności, ale także aktywności gospodarczej i społecznej. najważniejsze jest też zapewnienie zadowalającego poziomu życia mieszkańców, niezależnie od ich miejsca zamieszkania, poprzez: dostępność mieszkań, nowoczesną infrastrukturę, wysokiej jakości usługi publiczne czy dobrze zorganizowany transport publiczny. Dla zwiększenia atrakcyjności poszczególnych miast i ich otoczenia konieczne jest dbanie o wysokiej jakości kapitał ludzki i korzystne środowisko dla biznesu. Stworzenie warunków dla rozwoju da szansę na poprawę aktywizacji zawodowej lokalnych społeczności oraz wzmocnienie konkurencyjności i atrakcyjności poszczególnych ośrodków miejskich.

Wielocentryczna Polska wobec wyzwań przyszłości

Niekorzystną cechą polskich miast jest przepływ ludności zamieszkałej dotychczas w centralnych częściach miast (choć nie tylko) poza miejskie granice administracyjne. Następuje to w chaotyczny, słabo kontrolowany lub niekontrolowany sposób, za pośrednictwem „żywiołowej” suburbanizacji oraz rozlewania się miast (urban sprawl). Przeprowadzka na peryferie miasta wynika z chęci pozornej poprawy warunków zamieszkania, a także relatywnie niższych cen zakupu nieruchomości. Z całą pewnością to jedno z ważniejszych wyzwań stojących przed Polską w kontekście polityki miejskiej. Wzbudzana chaotyczna suburbanizacja powoduje narastające problemy (infrastrukturalne, zarządcze, jakości środowiska przyrodniczego itp.) oraz istotnie obniża jakość życia mieszkańców. Zagospodarowanie przestrzenne w gminach nie powinno być tylko odzwierciedleniem ambicji i interesów lokalnych, bez uwzględniania potrzeb i procesów zachodzących w sąsiednich gminach, a tym bardziej w skali miejskiego obszaru funkcjonalnego. W perspektywie długookresowej takie podejście może sprzyjać powstawaniu problemów nie tylko w skali danej gminy, ale też całego obszaru funkcjonalnego. Zwraca na to uwagę Krajowa Polityka Miejska 2030 (KPM 2030), która jest podstawowym dokumentem wyrażającym politykę rządu wobec miast. Proponuje m.in. rozwiązania polegające na wzmocnieniu policentryczności w obrębie samych metropolii i ich obszarów funkcjonalnych. W ramach ich rozbudowanych struktur potrzebne są wielofunkcyjne, lokalne centra skupiające mieszkańców i oferujące dobrej jakości usługi publiczne. Ułatwi to zaspokojenie potrzeb społecznych blisko miejsca zamieszkania, w tym tych wynikających z postępującego starzenia się społeczeństwa czy zmian technologicznych, oraz powinno przeciwdziałać niekorzystnym efektom „żywiołowej” suburbanizacji.

Konieczne jest wzmocnienie policentryczności w obrębie samych metropolii i ich obszarów funkcjonalnych. W ramach ich rozbudowanych struktur potrzebne są wielofunkcyjne, lokalne centra skupiające mieszkańców i oferujące dobrej jakości usługi publiczne. Ułatwi to zaspokojenie potrzeb społecznych blisko miejsca zamieszkania oraz powinno przeciwdziałać niekorzystnym efektom „żywiołowej” suburbanizacji.

Wiele polskich miast, zwłaszcza spoza tych największych, doświadcza trudności rozwojowych, zmniejsza paletę dostępnych usług publicznych i rynkowych oraz traci funkcje społeczno­‑gospodarcze. Utrzymanie policentryczności wymaga, zgodnie z prognozami demograficznymi, przeciwdziałania marginalizacji miast, m.in. poprzez: wzmocnienie lokalnych i regionalnych rynków pracy i tworzenie możliwości do nabywania nowych kompetencji przez całe życie, rozwój nowoczesnej infrastruktury, zapewnienie dobrej jakości systemu usług publicznych i warunków rozwoju usług rynkowych. Szansą dla miast będących w kryzysie społeczno­‑gospodarczym jest wzmocnienie współpracy z silnymi ośrodkami miejskimi, w szczególności poprzez powiązania gospodarcze, przepływ wiedzy i informacji oraz nisko‑ i zeroemisyjny system transportowy. Przestrzenna dekoncentracja części usług i podmiotów publicznych będzie dla tych ośrodków dodatkowym impulsem rozwojowym.

W procesie rozwoju mniejszych miast i ich obszarów funkcjonalnych należy również wziąć pod uwagę walory przyrodnicze i kulturowe, pełniące funkcję istotnego potencjału i umożliwiające osiągnięcie przewagi konkurencyjnej. Miasta średnie mogą także mierzyć się z metropoliami, np. zwiększając dostępność tańszych mieszkań czy inwestując w mieszkania na wynajem w zasobie gminnym. Szans rozwojowych dla tych obszarów należy również upatrywać w nowoczesnych technologiach. Wymaga to jednak umiejętności adaptowania się do nowych rozwiązań. Konieczne jest uzupełnienie postrzegania układów administracyjnych o perspektywę bardziej dynamiczną, opartą na relacjach funkcjonalnych. W takim przypadku miasto i jego rola w układzie osadniczym oceniane jest pod kątem pełnionych przez nie funkcji. Podobnie obszar oddziaływania miasta wyznacza się jest w oparciu o powiązania funkcjonalne z otoczeniem, a nie o granice jednostek administracyjnych. Przy zastosowaniu podejścia funkcjonalnego należy mieć na uwadze, iż pozycja i rola miast podlegają nieustannej zmianie pod wpływem wielu czynników zewnętrznych i wewnętrznych. Wdrażanie tego podejścia w politykach rozwojowych jest trudniejsze niż oparcie się na podziale administracyjnym, jednak przy dobrym wykorzystaniu pozwala ono na lepsze określenie celów polityk i dostosowanie instrumentów ich realizacji do specyfiki konkretnych obszarów, a co za tym idzie – zwiększenie dynamiki i efektywności procesów rozwojowych.

Polaryzacja między centrami a peryferiami, obszarami metropolitalnymi, miastami a obszarami wiejskimi i obszarami o szczególnych cechach terytorialnych, gospodarczych i demograficznych utrudnia zrównoważony rozwój terytorialny. Miasta, zwłaszcza małe i średnie, posiadają często niedostatecznie wykorzystany potencjał amortyzowania polaryzacji. Odgrywają one jednak istotną rolę w regionalnym rozwoju gospodarczym i dobrostanie społecznym. Funkcjonalne podejście w oparciu o policentryczne struktury przyczynia się do skutecznego przeciwdziałania negatywnym skutkom polaryzacji przestrzennej. Należy podkreślić, iż kooperacja w ramach policentrycznych sieci miast, obszarów metropolitalnych i regionów przyczynia się do zoptymalizowanego rozprzestrzeniania potencjału rozwojowego, zapewniając bardziej zrównoważony rozwój i wysoką jakość życia obywateli bez względu na ich miejsce zamieszkania.

Funkcjonalne podejście w oparciu o policentryczne struktury pozwala na lepsze określenie celów polityk i dostosowanie instrumentów ich realizacji do specyfiki konkretnych obszarów, a co za tym idzie – zwiększenie dynamiki i efektywności procesów rozwojowych oraz przeciwdziałanie negatywnym skutkom polaryzacji przestrzennej.

Przyszłość miast średnich

Perspektywa rosnącej polaryzacji i obniżenie jakościowe powiązań w sieci miejskiej może spowodować odpływ zasobów ludzkich z większości terytorium kraju, co stanowi zagrożenie nie tylko dla miast dużych spoza grona ośrodków metropolitalnych, ale przede wszystkim dla miast średnich. To zrozumiałe, iż ośrodki (bieguny) wzrostu rozwijają się szybciej i dynamiczniej, podczas gdy inne mogą podlegać procesom degradacji. Zakres terytorialny pozytywnego wpływu ośrodka wzrostu jest zauważalny w bliskim otoczeniu, nie należy jednak przeceniać go w szerszym zasięgu oddziaływania, ponieważ niesie za sobą ryzyko drenażu zasobów. Ponadto, im słabsze otoczenie ośrodka wzrostu, tym mniejsza zdolność do absorpcji korzyści rozwojowych i większa utrata zasobów.

Wsparciem w optymalizowaniu warunków rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych może być wspomniana już wcześniej Krajowa Polityka Miejska 2030. W równym stopniu dotyczy ona zarówno ośrodków metropolitalnych, miast dużych i średnich, jaki i tych mniejszych ośrodków. Wyzwania z jakimi mierzą się miasta, szczególnie średniej wielkości, dotyczą szerokiego spektrum polityk publicznych, dlatego też KPM 2030 koordynuje polityki sektorowe odnoszące się do obszarów zurbanizowanych, aby w jak najlepszy sposób wspierały zrównoważony rozwój miast.

Kluczową rolę z punktu widzenia konkurencyjności będą z pewnością odgrywały ośrodki największe o silnym potencjale rozwojowym nie tylko w skali regionu, ale i kraju, a także w kontekście międzynarodowym. Jednak z punktu widzenia spójności społeczno­‑gospodarczej i regionalnych struktur osadniczych o charakterze ponadlokalnym czy subregionalnym istotną rolę do odegrania mają również miejskie obszary funkcjonalne ośrodków mniejszych. Należy wspierać zrównoważony rozwój całego kraju, czyli taki, który nie faworyzuje tylko dużych ośrodków miejskich, ale bierze pod uwagę uwarunkowania i potrzeby wszystkich miast danego regionu. Zarówno istniejące instrumenty, finansowane z budżetu państwa, jak i te planowane muszą podlegać analizie w kontekście ich efektywności i synergii. Chodzi o to, żeby wypracować takie zasady wsparcia samorządów, które będą przejrzyste i sprawiedliwe oraz kierować się będą zwiększeniem spójności terytorialnej Polski.

Zarówno istniejące instrumenty, finansowane z budżetu państwa, jak i te planowane muszą podlegać analizie w kontekście ich efektywności i synergii. Chodzi o to, żeby wypracować takie zasady wsparcia samorządów, które będą przejrzyste i sprawiedliwe oraz kierować się będą zwiększeniem spójności terytorialnej Polski.

Dużego znaczenia nabierają także kompetencje i zdolności administracyjne poszczególnych samorządów lokalnych. Wsparciem w tym zakresie, które spotkało się z ich uznaniem, jest projekt strategiczny Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR) – Partnerska Inicjatywa Miast (PIM). Jego celem jest wzmacnianie kompetencji miast i administracji centralnej w wybranych obszarach tematycznych (tzw. sieciach tematycznych) związanych ze zrównoważonym rozwojem oraz tworzeniem sieci kontaktów między ośrodkami nastawionymi na współpracę i wymianę wiedzy. W trzeciej już edycji projektu, nad którą w tej chwili pracujemy, 30 miast, miejskich obszarów funkcjonalnych i spółek miejskich będzie pracowało w sieciach tematycznych powiązanych bezpośrednio, bądź pośrednio, z KPM 2030, tj. Miasto Kompaktowe, Miasto Efektywne Energetycznie oraz Miasto Dostępnych Mieszkań.

Krokiem przełomowym, istotnie wpływającym na myślenie średnich samorządów miejskich o rozwoju, był udział w programie „Rozwój lokalny”¹, za pomocą którego 29 miast średnich otrzymało kompleksowe wsparcie rozwojowe z obszarów: środowiskowego, społecznego, gospodarczego oraz instytucjonalnego. Pomoc lokalnej administracji w tym zakresie jest równie ważna i pozwala na dobre zarządzanie miastami, by uczynić z nich atrakcyjne miejsca do życia.

Miasta średnie jako ośrodki wzrostu

Miasta średnie, ze względu na słabsze wyposażenie w czynniki lokalizacji, takie jak kapitał ludzki, społeczny, materialny, instytucjonalny, znajdują się w gorszej pozycji konkurencyjnej (niż na przykład aglomeracje), co w efekcie skazuje wiele z nich na marginalizację oraz odpływ młodych ludzi. Dlatego właśnie obszary te wspierane są w ramach przedsięwzięć o charakterze horyzontalnym, służącym przede wszystkim tworzeniu nowych miejsc pracy oraz kształceniu zawodowemu, zwłaszcza w sektorach specjalizujących się w określonych obszarach gospodarczych, a także zapewnianiu wysokiej jakości usług publicznych.

Realizując politykę regionalną, koncentrujemy się – jako MFiPR – w szczególności na rozwoju obszarów, które nie mogą w pełni rozwinąć swojego potencjału lub utraciły funkcje społeczno­‑gospodarcze, czyli tzw. Obszarów Strategicznej Interwencji (OSI). Ze względu na koncentrację czynników społeczno­‑gospodarczych negatywnie wpływających na ich dynamikę rozwoju, wymagają one szczególnych mechanizmów wsparcia, dopasowanych do ich potrzeb rozwojowych. Do OSI o znaczeniu krajowym należą miasta średnie tracące funkcje społeczno­‑gospodarcze (obecnie 139 miast) oraz gminy zagrożone trwałą marginalizacją (obecnie 755 gmin), w skład których wchodzą skupiska gmin wiejskich i powiązanych z nimi funkcjonalnie małych miast.

Obszary Strategicznej Interwencji (OSI) o znaczeniu krajowym, czyli miasta średnie tracące funkcje społeczno­‑gospodarcze (obecnie 139 miast) oraz gminy zagrożone trwałą marginalizacją (obecnie 755 gmin), doświadczają koncentracji czynników społeczno­‑gospodarczych negatywnie wpływających na ich dynamikę rozwoju. Wymagają one szczególnych mechanizmów wsparcia, m.in. odbudowy bazy gospodarczej oraz poprawy aktywności społecznej i gospodarczej.

Miasta średnie tracące funkcje społeczno­‑gospodarcze są grupą obszarów skupiających szczególne trudności rozwojowe. Cechuje je regres w rozwoju, utrata funkcji administracyjnych i odpływ ludności (zwłaszcza wykształconej, w wieku produkcyjnym) do dużych ośrodków. Dodatkowo doświadczają upadku tradycyjnych, lokalnych gałęzi przemysłu oraz starzenia się społeczeństwa, co powoduje zmiany w popycie na określone usługi. Ich problemem jest także niezadowalająca dostępność terytorialna, włączając w to niedostateczne połączenia transportowe, zarówno z innymi miastami, jak i z obszarami funkcjonalnymi, oraz brak odpowiednio rozwiniętej sieci dróg, kolei i transportu publicznego. Wszystkie te wyzwania prowadzą do istotnego i postępującego osłabienia bazy ekonomiczno­‑finansowej samorządów, co skutkuje pogorszeniem warunków życia oraz działalności gospodarczej.

Celem polityki regionalnej w odniesieniu do miast średnich tracących funkcje społeczno­‑gospodarcze jest odbudowa ich bazy gospodarczej oraz wzmocnienie aktywności społecznej i gospodarczej. Jest to możliwe m.in. dzięki rozwojowi przedsiębiorczości oraz inwestycjom, jak również dążeniu do poprawy jakości zarządzania rozwojem i zdolności samorządów miast średnich do budowania trwałych partnerstw publiczno­‑publicznych i międzysektorowych, włączenia lokalnych partnerów do programowania rozwoju oraz wykorzystania ich zasobów w realizacji projektów rozwojowych.

Instrumenty wsparcia

Ministerstwo realizuje projekty, finansowane m.in. z funduszy UE, służące zacieśnianiu współpracy samorządów lokalnych z obszarami charakteryzującymi się dynamicznym rozwojem. Wśród takich projektów można wymienić, wspomnianą już wcześniej, Partnerską Inicjatywę Miast czy Centrum Wsparcia Doradczego (CWD), realizowany do końca 2023 r. Angażował on około 800 samorządów, w tym 322 gmin należących do grupy gmin z Obszaru Strategicznej Interwencji i 55 miast średnich tracących funkcje społeczno­‑gospodarcze². Efektem działań doradczych było opracowanie 64 strategii terytorialnych pod instrumenty terytorialne polityki spójności, tj. Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) lub Inne Inwestycje Terytorialne (IIT), w tym 11 strategii rozwoju ponadlokalnego oraz ekspertyzy specjalistyczne, które służą przygotowaniu wniosków do aplikowania w konkursach na finansowanie projektów i są najważniejsze dla rozwoju partnerstw.

Miasta średnie wspierane są również instrumentami terytorialnymi polityki spójności UE tj. przede wszystkim Zintegrowanymi Inwestycjami Terytorialnymi (ZIT). Zastosowanie instrumentu ZIT ma na celu pogłębianie współpracy w ramach obszaru funkcjonalnego, budowę partnerstwa oraz wymianę doświadczeń na różnych szczeblach (lokalnym, regionalnym, krajowym oraz międzynarodowym). Dodatkowo poprzez wspólne przygotowanie, a następnie realizowanie strategii ZIT bądź strategii rozwoju ponadlokalnego, zakłada się możliwość kreowania wspólnej polityki rozwoju na całym obszarze ZIT. W perspektywie polityki spójności 2021‑2027 objęte interwencją ZIT zostanie 95 miejskich obszarów funkcjonalnych, w tym OSI.

Rozwój miast średnich wspierają również inne środki europejskie – Mechanizm Finansowy EOG i Norweski Mechanizm Finansowy, w ramach którego, w perspektywie 2014‑2021, zrealizowano program Rozwój lokalny (z budżetem ponad 130 mln euro). Motorem napędowym pozytywnych zmian w miastach średnich okazało się 29 kompleksowych projektów rozwojowych, łączących elementy rozwoju środowiskowego, społecznego, gospodarczego, kulturalnego czy idei miasta inteligentnego z rozwojem instytucjonalnym³.

Polska sięgnęła również po środki w ramach drugiej edycji Szwajcarsko‑Polskiego Programu Współpracy. Jego celem jest zmniejszanie różnic społeczno­‑gospodarczych w średnich polskich miastach i pomiędzy nimi. Wnioskodawcy mogą ubiegać się o realizację kompleksowych projektów ukierunkowanych na podnoszenie jakości życia, a częścią Programu jest komponent ekspercko­‑doradczy w postaci szkoleń i doradztwa ze strony ekspertów Związku Miast Polskich. Nie należy również zapominać o planowanym wsparciu samorządów w ramach programu Pomoc Techniczna dla Funduszy Europejskich 2021‑2027. w tej chwili realizowane są przygotowania do uruchomienia inicjatyw dotyczących wsparcia samorządów w programowaniu i realizacji rewitalizacji.

Do głównych instrumentów wsparcia rozwoju miast średnich należą: Partnerska Inicjatywa Miast (PIM), Centrum Wsparcia Doradczego (CWD), Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT), Mechanizm Finansowy EOG, Norweski Mechanizm Finansowy, Szwajcarsko‑Polski Program Współpracy oraz Pomoc Techniczna dla Funduszy Europejskich.

Skala wyzwań rozwojowych, przed jakimi stoją średnie miasta, wymaga koordynacji planowania oraz realizacji działań rozwojowych. Niezależnie od megatrendów, które powodują przemieszczanie się młodych ludzi do ośrodków metropolitalnych, miasta średnie i małe oraz otaczające je tereny wiejskie mogą stać się atrakcyjnymi miejscami do życia, jeżeli tylko będą potrafiły wykorzystać lokalne potencjały i wzmocnić je umiejętnym pozyskaniem zewnętrznych funduszy.

Choć nie istnieją w MFiPR instrumenty dedykowane przeciwdziałaniu depopulacji, to wszystkie podejmowane działania sprzyjają realizacji tego celu. Opierają się przede wszystkim na poprawie jakości życia mieszkańców w miastach średnich czy małych i tym samym zapobieganiu ich wyludnianiu. Służą temu także współczesne trendy, gdzie wartością staje się życie w zielonym, spokojnym i bezpiecznym miejscu, z usługami dostępnymi w zasięgu ręki (zgodnie z koncepcją miasta 15‑minutowego) i konkurencyjnym zasobem mieszkaniowym. Duże miasta nie zawsze są w stanie zaspokoić potrzeby społeczeństwa w tym zakresie. Ponadto możliwość pracy zdalnej służy rozwojowi policentrycznemu, a zamieszkiwanie w dużych miastach nie jest już konieczne do uzyskania zadowalającego zatrudnienia i niekoniecznie postrzegane jako prestiżowe. Miasta średnie są z pewnością konkurencyjne w tych obszarach.

¹ Finansowany z Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2014‑2021. Z działaniami i efektami poszczególnych projektów, nie tylko z obszaru rozwoju lokalnego, można się zapoznać na stronie www.eog.gov.pl oraz na dedykowanych projektom stronach miast-beneficjentów.

² Stanowi to 42,6% wszystkich gmin zagrożonych trwałą marginalizacją i 39,6% wszystkich miast średnich tracących funkcje społeczno­‑gospodarcze.

³ Takie kompleksowe wsparcie rozwoju miast średnich, połączone z szeroką pomocą ekspercką (dostarczoną przez Związek Miast Polskich we współpracy z Norweskim Związkiem Władz Lokalnych i Regionalnych, Instytutem Rozwoju Miast i Regionów oraz OECD) czy współpracą bilateralną w ramach 17 partnerstw z samorządami norweskimi i islandzkimi, okazało się niezmiernie potrzebne i jest postrzegane bardzo pozytywnie przez samych zainteresowanych. Podobne podejście chcemy kontynuować w w tej chwili programowanej, kolejnej perspektywie środków norweskich. Z naszych doświadczeń i obserwacji ze współpracy z miastami wynika, iż ten element przez cały czas wymaga wsparcia i samorządy oczekują działań w tym zakresie, dlatego w planowanych przez nas konkursach MFiPR chce przez cały czas odpowiadać na to zapotrzebowanie.