Walka w miejsce handlu

Współczesny świat stopniowo zamienia się w coraz bardziej ponure miejsce, z coraz liczniejszymi napięciami i potencjalnymi punktami zapalnymi. Wykuwają się realia, w których – ta częstokroć krytykowana – globalizacja może rychło stać się przedmiotem melancholijnej tęsknoty.

Zachodzące przemiany są na dość wczesnym etapie, wobec czego brakuje jeszcze ich precyzyjne go opisu. Pojawiają się prognozy kierunku zmian, nazywanych np. „deglobalizacją” lub „fragmentacją” świata, co sugeruje raz to próby cofnięcia zegara w międzynarodowych stosunkach gospodarczych do status quo ante, a raz to pogłębianie współzależności międzynarodowych, ale już nie w skali globalnej, a w ramach (też niezbyt nowego) myślenia o tworzeniu odseparowanych od siebie bloków państw czy regionów, które to bloki najpewniej będą funkcjonować w logice wzajemnego i być może narastającego konfliktu.

Okres pierwszych dwóch dekad po zakończeniu zimnej wojny odznaczał się zupełnie innym niż dzisiejsze, powoli zapominanym sposobem myślenia. Sfery ekonomiczną i bezpieczeństwa narodowego generalnie traktowano jako odrębne od siebie porządki myślenia i działania. W pierwszej z nich koncentrowano się na maksymalizacji zysków absolutnych, kierowano pragmatycznym myśleniem o optymalizacji kosztów produkcji i wykorzystywaniu przewag komparatywnych poprzez globalny podział pracy w zgodzie z ideą w pełni wolnego handlu, do którego powoli dążono. Uznawano także osiągnięcie maksymalnej, gospodarczej współzależności państw od siebie za pożądany cel i środek do zwiększania efektywności.

Eksperci w dziedzinie bezpieczeństwa spoglądali na to przychylnym okiem, wyznając w większości znaną m.in. z pism Frederica Bastiata koncepcję, iż wolny handel stanowi najbardziej skuteczną metodę zapobiegania wojnom, jako iż zwiększa niebotycznie realny koszt podjęcia decyzji o wojnie z ważnym partnerem handlowym. Dodatkowo, umowy handlowe zawierały klauzule o regulowaniu dysput w oparciu o jasne kryteria prawne, wobec czego minimalizowano ryzyko eskalacji konfliktów, a także odpolityczniano spory czy sto gospodarcze. Duże nadzieje wiązano z włączeniem do tego systemu największych potencjalnych rywali, czyli Chin i Rosji.

Jednak już na początku „złotych” lat 90. Edward Luttwak prognozował[1], iż taki stan nie będzie trwał wiecznie. Właśnie w handlu i relacjach gospodarczych upatrywał przestrzeni do powrotu myślenia eskalacyjnego, konfliktowego i walki o wpływy (także ze względu na konkurencyjną naturę wolnych rynków). Kapitał, potencjał innowacyjny i penetracja zewnętrznych rynków miały zastąpić militarne środki odstraszania i konkurowania, które były najważniejsze w zimnej wojnie. Obecna zmiana filozofii politycznej, czyli zespolenie problematyk międzynarodowych relacji gospodarczych i geostrategicznego zapewnienia bezpieczeństwa; odejście od myślenia w kategoriach zysków absolutnych ku kategorii zysków względnych czytanych przez pryzmat zmiany w poziomie bezpieczeństwa narodowego i politycznych interesów rządowych; uznanie współzależności gospodarczej państw za rzecz niepożądaną i potencjalne źródło zagrożeń; a także przesunięcie punktu ciężkości na kontrolę państwa nad handlem zagranicznym, zwiększanie samowystarczalności i odporności na ewolucje rynków, stanowią ogniwa urzeczywistnienia wizji Luttwaka.

Jedną z najbardziej czytelnych oznak zmiany tego paradygmatu jest prezydentura Donalda Trumpa i przejęcie przez niego kontroli w Partii Republikańskiej. Jest on, jak dotąd, jedynym prezydentem z tej partii, który był u sterów po punkcie zwrotnym globalnego kryzysu w 2008 roku. I właśnie w zakresie podejścia do międzynarodowych relacji gospodarczych widać radykalne zerwanie w stosunku do republikańskich po przedników. jeżeli spełni swoje zapowiedzi (groźby?), to wartość obciążeń celnych osiągnie prawie 20% wartości ogólnej importu do Stanów Zjednoczonych. Takiej wartość nie odnotowano od lat poprzedzających wybuch II wojny światowej.

Ale Trumpowi nie o same cła chodzi. Wie, iż doprowadzą one do wzrostu cen i mogą okazać się dlań politycznie szkodliwe. Politycznie korzystne jest za to granie zapowiedzią ceł pod hasłem „odzyskania miejsc pracy”, co stanowi swoistą psychologiczną grę nie tylko z Chinami, ale także Kanadą, Meksykiem oraz krajami Europy. Tę filozofię, bez większych ogródek, przedstawił niedawno obecny sekretarz skarbu Stanów Zjednoczonych Scott Bessent, gdy oznajmił światu, iż dyskusja o cłach służy „osiąganiu celów politycznych prezydenta. (…) mogą [one] odegrać kluczową rolę, aby skłonić sojuszników [z NATO] do zwiększenia wydatków na swoją obronę, jak też w celu otwierania zagranicznych rynków na eksport z USA, dla zapewnienia współpracy w zakończeniu nielegalnej imigracji i handlu fentanylem i w celu odstraszenia przed agresją militarną”[2]. Szeroki katalog, który niemal każdego istotnego gracza między narodowego wywołuje do tablicy.

Okres zimnej wojny i pierwsze 20 lat po jej zakończeniu charakteryzowały się brakiem silnych powiązań handlowo-gospodarczych Stanów i innych państw Zachodu z drugimi stronami konfliktu. W epoce bloków do 1989 roku relacje te były bardzo ubogie, zaś kraje będące celem operacji militarnych Zachodu w późniejszych latach (jak Serbia, Afganistan czy Irak – tutaj z zastrzeżeniem problematyki regulacji cen na rynku ropy naftowej) miały dla gospodarek Zachodu nikłe znaczenie.

W 2008 roku globalny kryzys podważył za ufanie do modelu konsensusu waszyngtońskiego i wyrastającej zeń globalizacji. Następnie stało się jasne, iż głównym rywalem Stanów Zjednoczonych w rozpoczynającej się epoce będą Chiny, a więc państwo gospodarczo powiązane z USA w sposób wielopoziomowy, ścisły i bardzo głęboki. Rozbieżność systemowa, zarówno w tym oczywistym, politycznym sensie, jak i w sensie gospodarczym, gdzie amerykańska koncepcja liberalnej gospodarki wolnorynkowej stanęła przeciwko chińskiej wizji gospodarki, co prawda kapitalistycznej, ale drobiazgowo wręcz kontrolowanej przez dyktatorski rząd, zrodziła głęboką wzajemną nieufność, potęgowaną dodatkowo poważnymi różnicami kulturowymi, raz po raz rodzącymi także zwyczajne, ale brzemienne w skutki nieporozumienia.

Między tak skonstruowanymi protagonista mi nie mogła więc wybuchnąć ani klasyczna zimna wojna z zerwaniem relacji gospodarczych, ani tym bar dziej otwarty konflikt wojenny. Jedynym dostępnym polem rozgrywki okazały się relacje gospodarcze, pod porządkowane odtąd interesom bezpieczeństwa narodowego obu stron. Jak napisał Michael Wesley, nastąpiła „sekurytyzacja polityki ekonomicznej i ekonomizacja geopolityki”[3].

Oznacza to przede wszystkim, iż polityczni decydenci coraz częściej opowiadają się za wykonaniem kilku istotnych kroków w tył, jeżeli chodzi o integrację globalnej gospodarki. Połączenie kwestii gospodarczo-handlowych i bezpieczeństwa w jeden strumień polityki prowadzi do selektywnego podejścia do filozofii rozwoju międzynarodowego handlu. Zjawiskiem typowym staje się głośne wołanie poszczególnych stolic o zachowanie lub wprowadzenie zasad konkurencji rynkowej w segmentach, gdzie państwa te czują się mocne, z równoczesnym żądaniem zaprzestania lub zatrzymania działań liberalizujących w segmentach relatywnej słabości, gdzie zamiast na zasady gospodarcze, powołuje się na interesy bezpieczeństwa państwa. Zastosowanie znajdują tutaj regulacje prawa wewnętrznego, poprzez które państwa albo będą wycofywać się ze stosowania się do regulacji międzynarodowych, albo dodatkowo będą one z ich użyciem uderzać w interesy gospodarcze innych państw i konkurentów. Regulacje globalne będą musiały siłą rzeczy stać się dużo mniej ambitne, aby dotyczyć tylko mało istotnych z punktu widzenia interesów głównych graczy sfer. Zaś regulacje głębiej idące będą narzędziem fragmentacji gospodarczego świata, w ramach której potęgi będą starały się znaleźć sojuszników gotowych przyjąć regulacje handlowe zgodne z ich interesami i wejść w pewnej perspektywie czasowej w logikę konkurencji bloków. Tak oto lawfare znajdzie i już znajduje swoje zastosowanie także w odniesieniu do prawa gospodarczego i handlowego.

Pojęcie lawfare rozpowszechnił około 2001 roku gen. Charles Dunlap, który to połączenie słów „prawo” (law) i „działania wojenne” (warfare) ukuł jako określenie „strategii użycia (lub nadużycia) prawa jako substytutu tradycyjnych środków militarnych celem osiągnięcia celów operacyjnych”[4]. Termin początkowo odnosił się głównie do działań stricte politycznych, jednak wobec wspomnianych powyżej transformacji w myśleniu o międzynarodowych relacjach gospodarczych wydaje się, iż największą „karierę” zrobi w tym właśnie kontekście.

Chiny są powszechnie znane z drobiazgowej regulacji zagranicznych inwestycji bezpośrednich. Etapowe poluzowywanie tych przepisów prawa od zawsze było tam narzędziem uprawiania polityki. Do 2020 roku obowiązywała generalna zasada, iż inwestycje w pełni zagraniczne nie są objęte tymi samymi regulacjami prawnymi, co inwestycje krajowe. Znak zapytania stawiany przy bezpieczeństwie zagranicznych inwestycji był niewątpliwie narzędziem z arsenału lawfare, po zwalającym władzom na arbitralne traktowanie obcych inwestorów. Dzisiaj zasada równego traktowania prawnego obejmuje przez cały czas tylko takie inwestycje, które spełniają oczekiwania władz Chin w zakresie np. sektora inwestycji czy jej lokalizacji. O tym, iż bezpieczeństwo inwestycji w krajach autorytarnych na bardzo pstrym koniu jeździ przekonali się w 2022 roku dość liczni zachodni inwestorzy, którzy wycofując się z aktywności w Rosji, bywali zmuszeni do odsprzedaży swoich zakładów i infrastruktury po cenach w najlepszym razie symbolicznych. Różnica potencjału prowadzenia działań typu lawfare między Rosją a Chinami jest jednak kolosalna. Podczas gdy z importu rosyjskich surowców Europa dość ochoczo rezygnuje i skutecznie przestawia zwrotnicę, tak chiński zamiar kontroli i ograniczenia eksportu metali ziem rzadkich lub ich dominacja na rynku półprzewodników może skutecznie „zagłodzić” gospodarki rywali. Selektywne embarga przeciwko państwom narażającym się Pekinowi z przyczyn politycznych, takie jak to, które od roku 2021 dotyka Litwę (wskutek jej otwarcia się na współpracę z Tajwanem), skłoniły Komisję Europejską do reakcji w ramach Światowej Organizacji Handlu.

Jednak bardzo ekspansywnym na polu lawfare krajem są także Stany Zjednoczone. choćby jeżeli powoli epoka świata jednobiegunowego odchodzi w przeszłość, to USA przez cały czas posiadają unikatowe możliwości wywierania nacisku w związku z teoretycznie wewnętrznym prawem gospodarczym, które jednak daje się aplikować poza granicami kraju. Stany dysponują przepisami prawa, które pozwalają karać zagraniczne koncerny za naruszenia prawa USA (np. sankcji ustanowionych przez USA, ale bez udziału ONZ) dokonane gdziekolwiek na świecie, o ile tylko inkryminowane transakcje prze prowadzono w dolarach, inkryminowana komunikacja mailowa przeszła przez znajdujące się w USA serwery, karany koncern posiada spółkę-córkę lub inną operację biznesową w USA lub jego papiery wartościowe są obecne na amerykańskim parkiecie giełdowym.

Europejscy krytycy tych regulacji od wielu lat wskazują na nierówne traktowanie podmiotów za granicznych i amerykańskich w ich świetle. Szczególnie drażliwe i dyskusyjne są przykłady wysokich kar finansowych dla koncernów konkurujących z ważnymi podmiotami amerykańskimi, takich jak Airbus, BNP Paribas, czy Alstom. Również polskie firmy handlowe musiały w ostatnich latach zachować szczególną czujność, aby nie dokonywać transakcji z chińskimi firmami umieszczonymi na „czarnej liście” USA, gdyż im również groziłyby za to poważne konsekwencje. Jest to przykład działań, które równocześnie ekonomicznie uderzają w głównego rywala, jak i solidnie „dyscyplinują” państwa sojusznicze.

W Europie przez kilka ostatnich lat formułowano wiele słów krytyki, iż praktyka „starego kontynentu” w zakresie lawfare jest wyłącznie reaktywna, niezdolna realnie bronić europejskich interesów ekonomicznych i stawić czoła chińskim czy amerykańskim „ofensywnym” działaniom. Jednak w ostatnich latach Unii Europejskiej wydają się rosnąć pazury. Sankcje wobec Rosji za agresję przeciwko Ukrainie objęły nie tylko daleko idące ograniczenie relacji handlowych, w tym przede wszystkich uwolnienie się z uzależnienia od surowców energetycznych, nie tylko wycofanie inwestycji bezpośrednich, ale także zamrożenie aktywów, co do których rozważano ich przejęcie i skierowanie na rzecz odbudowy napadniętego kraju z wojennych zniszczeń. Na chińskie samochody elektryczne, będące z wielu powodów produktem newralgicznym, wprowadzono wysokie cła w reakcji na państwowe subsydiowanie ich produkcji przez Pekin. Swoistą „wojnę” prawną Unia wypowiedziała także amerykańskim korporacjom „big tech”. Formalnie w celu sprawiedliwego wynagradzania twórców treści w internecie, ale tajemnicą poliszynela jest to, iż w Europie żywe są nadzieje stworzenia konkurencji dla technologicznych gigantów. Na to zorientowane są oczywiście także przepisy rozporządzenia RODO o administrowaniu danymi osobowymi obywateli UE, a przede wszystkim Akt o rynkach cyfrowych z 2023 roku, który sam w sobie jest w znacznej mierze narzędziem typu lawfare, choćby jeżeli przypomina także bardziej klasyczne akty antymonopolowe czy anty kartelowe. Amerykanie powinni zresztą te dylematy częściowo rozumieć, jako iż także dążą do ukrócenia przechwytywania danych swoich obywateli przez Chiny za pośrednictwem TikToka.

Międzynarodowa rzeczywistość gospodarcza będzie prawdopodobnie coraz bardziej naznaczona polityką, nieufnością, bezpardonową rywalizacją, w której coraz mniej idzie o zysk, a coraz bardziej o geopolitykę. Dla państw demokracji liberalnej – która znajduje się już w poważnym kryzysie wskutek ekspansji populizmu i ekstremizmu – ta nowa rzeczywistość zwiastuje kry zys na przecięciu aspektów legalistycznego i moralnego. Prawa podporządkowane logice lawfare są w gruncie rzeczy arbitralne z samej swojej natury, ewidentnie mają uderzać w konkretnych rywali, choćby jeżeli formalnie są napisane jako obiektywnie i powszechnie obowiązujące. Arbitralność prawa nie jest do pogodzenia z ideami państwa prawnego. Oczywiście wielokrotnie sankcje przynoszone przez te regulacje nie budzą wątpliwości (to na pewno zwłaszcza przypadek antyrosyjskich sankcji od 2022 roku), często jednak budzą. Autorytarnym rywalom pozwalają uzasadniać ich nieprzyjazne działania legislacyjne zwyczajnym „robicie to samo!”, a aksjologiczne fundamenty liberalnych porządków prawnych poddają powolnej erozji. Istnieje realne ryzyko podważenia wizerunku prawa państw zachodnich jako instancji sprawiedliwości. Niemal pomijalnym w obecnym środowisku i przy obecnych nastrojach jest pytanie, na ile lawfare można pogodzić z ideą wolnego handlu międzynarodowego i czy ten ostatni w ogóle jeszcze pozostaje deklarowanym celem państw zachodnich?

Oczywistym ryzykiem jest także rozwój wojen hybrydowych, w których działania z arsenału lawfare będą jedną z głównych broni. Ich natura powoduje, iż będą to prawdopodobnie konflikty bardzo długotrwałe i trudne do przezwyciężenia. Co więcej, nie będą w stanie zapobiegać tzw. proxy wars (wojny zastępcze) o charakterze lokalnym. Napięcie wokół Tajwanu to tylko jeden z możliwych punktów zapalnych w logice chińsko-amerykańskiej konfrontacji. Jest ponadto jasne, iż gospodarcza lawfare jest polem dość otwartym na ludzką kreatywność, a zatem ciągła eskalacja starć na tym polu, przez tworzenie coraz to nowych nieprzyjaznych i arbitralnych regulacji, pozostaje wysoce prawdopodobnym scenariuszem.

Zmieniające się międzynarodowe realia gospodarczo-handlowe mają dość istotne znaczenie także dla podmiotu wagi średniej, jakim jest Polska. Nasz kraj jest co najmniej od lutego 2022 krajem przyfrontowym w związku z pełnoskalową agresją Rosji na Ukrainę. Okoliczność ta oczywiście oznacza, iż w naszym przypadku jeszcze intensywniej, nie tylko polityka gospodarcza, ale wręcz wszelkie pozostałe aspekty polityki zostają podporządkowane naczelnej kwestii ochrony bezpieczeństwa narodowego. W ten sposób całość zagranicznego aspektu polityki gospodarczej będzie prawdopodobnie traktowana tak, jak dotąd polskie rządy pod chodziły do polityki energetycznej.

Dla Warszawy kreślą się tutaj dwa główne wyzwania. Pierwszym jest dość daleko idące ograniczenie swobody gospodarczo-handlowej. Jako iż zapewnienie krajowi bezpieczeństwa wiążemy bezdyskusyjnie i wyłącznie z maksymalnym zespoleniem się z naszymi zachodnimi sojusznikami, to włączenie się Polski do grupy państw „grających” w potyczkach czy konfliktach ekonomicznych „w jednej drużynie” z państwami NATO wydaje się oczywistą konsekwencją. To pociągnie za sobą rezygnację i ograniczanie pól współpracy zwłaszcza z Chinami (wyrazem swoistej „rezygnacji” z Polski może być nagłe zamknięcie chińskiego konsulatu generalnego w portowym Gdańsku), acz już niekoniecznie z tymi państwami z Zatoki Perskiej, które będą w danym okresie utrzymywać poprawne stosunki ze Stanami Zjednoczonymi (w czasie pierwszej kadencji Trumpa była to m.in. Arabia Saudyjska).

Drugim wyzwaniem może być natomiast konieczność „wybrania strony” w przypadku narastającego konfliktu gospodarczo-celnego między UE a USA. Prezydent Trump i jego ludzie sugerują różnicowanie polityki celnej wobec poszczególnych państw Europy. Będzie to ogniwem rozbijania unijnej jedności i solidarności. Polska, przynajmniej pod rządami obecnej koalicji demokratycznej, jednoznacznie widzi swoją przyszłość w pogłębianiu integracji europejskiej, ale w kontekście bezpieczeństwa zarówno tradycyjnie, jak i realnie, bardziej musi polegać na relacjach z USA, nie tylko przez pryzmat dominującej roli Waszyngtonu w NATO, ale także dwustronnych relacji i umów handlowych. Projekt budowy elektrowni atomowej na Pomorzu dalej zespoli Polskę z USA w przestrzeni obejmującej równocześnie kwestie ekonomiczne i bezpieczeństwa. Innymi słowy, postawiona przed takim dylematem Polska może nie być w stanie wybrać. W naszym interesie jest zatem na pewno zapobieżenie rozwojowi napięć między obiema stronami Atlantyku. Lawfare na tym styku niesie największe zagrożenie dla polskiej strategii narodowej.

Źródła:

[1] E. Luttwak, The Endangered American Dream: How to stop the United States from becoming a third-world country and how to win the geo-economic struggle for industrial supremacy, Simon & Schuster, New York 1993.

[2] A. Kublik, Cła na cały import z Chin, Kanady i Meksyku. Plan Trumpa na pierwszy dzień w Białym Domu, https:// wyborcza.biz/biznes/7,177151,31493627,cla-na-caly import-z-chin-kanady-i-meksyku-plan-trumpa-na.html, (dostęp 12.12.2024)

[3] M. Wesley, Australia and the rise of geoeconomics, [w]: T he Centre of Gravity Series, listopad 2016, ANU Strategic and Defence Studies Centre, Canberra 2016.

[4] Ch. Dunlap, Lawfare Today: A Perspective, [w]: Yale Journal of International Affairs, nr 1/2008.

—

Foto.: Pedro Isaac Piedra Apolo, Flickr, Public domain.

—

Tekst ukazał się w numerze Res Publiki Nowej „Bezpieczeństwo gospodarcze, głupcze!”.