Ukraina ma świetne plany antykorupcyjne. Musi je tylko wdrożyć

Reformy antykorupcyjne Ukrainy są poddawane nowej analizie po skandalu z udziałem Timura Mindicha. W tym świetle ocena Komisji Europejskiej, iż postępy są „ograniczone”, nie służy Kijowowi.

***

Taras Kachka, wicepremier odpowiedzialny za otwarcie drzwi UE dla Ukrainy, miał krótką chwilę triumfu. 14 maja 2025 r. rząd Ukrainy zatwierdził trzy plany działania wymagane przez Komisję Europejską do rozpoczęcia negocjacji w sprawie członkostwa w Unii Europejskiej. Na papierze jest to imponujący pakiet zawierający kompleksowy plan działania na rzecz reformy praworządności, administracji publicznej i funkcjonowania instytucji demokratycznych. Przyjęcie tych dokumentów było warunkiem rozpoczęcia procesu negocjacyjnego z UE. Określają one reformy niezbędne do spełnienia kryteriów UE, w tym przekrojowe środki antykorupcyjne.

Innymi słowy, Ukraina ma nie tylko deklarację polityczną, ale także szczegółową listę zadań do wykonania. Rząd przez cały czas wdraża plany działania, ale prawdziwym testem nie jest to, ile stron zostało przyjętych w Kijowie, ale czy:

1. Strategiczne ramy polityki antykorupcyjnej są aktualne i egzekwowane, a luki prawne, które pozwalają na rozprzestrzenianie się immunitetu, zostały wyeliminowane;
2. Gwarantowana jest instytucjonalna niezależność agencji antykorupcyjnych;
3. Kompetencje takich agencji są jasno określone, co kładzie kres konkurencji instytucjonalnej.

Kachka ujął to dosadnie, argumentując, iż wszystkie trzy plany działania wymagają „codziennej pracy nad budowaniem instytucji, inwestowaniem w wiedzę, uczciwość i usprawnianie procesów”.

Rzeczywistość znów daje o sobie znać

W listopadzie 2025 r. KE opublikowała najnowszy raport rozszerzeniowy dotyczący Ukrainy. Oceniła postępy w realizacji działań określonych w planach działania i wydała bezkompromisowy werdykt: Ukraina pozostaje zaangażowana w reformy pomimo wojny, ale polityka antykorupcyjna utknęła w martwym punkcie. W okresie od września 2024 r. do września 2025 r. ogólne postępy w walce z korupcją zostały ocenione jako „ograniczone”. Komisja podkreśliła, iż Ukraina wykazała, iż ma plany, ale problem tkwi w ich realizacji oraz w trzech niekorzystnych z politycznego punktu widzenia trendach.

Po pierwsze, przez cały czas wywierana jest presja na organy antykorupcyjne i działaczy.

KE odnotowała przypadki wywierania presji przez instytucje państwowe na Krajowe Biuro Antykorupcyjne Ukrainy (NABU), Specjalną Prokuraturę Antykorupcyjną (SAPO) oraz działaczy społeczeństwa obywatelskiego zajmujących się zwalczaniem korupcji, w tym poprzez wątpliwe dochodzenia prowadzone przez rząd.

Po drugie, rząd podważa system antykorupcyjny

Bruksela ostro zareagowała na ustawę z lipca 2025 r., która częściowo zniosła gwarancje niezależności NABU i SAPO. Chociaż dokument ten został gwałtownie uchylony pod presją społeczeństwa i partnerów międzynarodowych, sam fakt „lipcowego ataku” znacznie podważył zaufanie do sprawy ukraińskiej. UE domaga się obecnie, aby nie wprowadzano dalszych ograniczeń niezależności NABU i SAPO. W efekcie Kijów wyczerpał swój margines błędu.

Po trzecie, istnieje magiczny dywan dla grubych ryb

Ukraina przeszła od ery całkowitej bezkarności do bezkarności selektywnej, ale nie tak powinno wyglądać przystąpienie do UE. Komisja zwróciła uwagę na niską liczbę wyroków skazujących w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Pomimo wysiłków organów antykorupcyjnych ostateczne wyroki skazujące za nielegalne wzbogacanie się i fałszywe deklaracje pozostają rzadkością, a konfiskata mienia jest zjawiskiem sporadycznym. Skutkiem tego jest znany schemat bezkarności, w którym urzędnicy ujawnieni jako skorumpowani przez cały czas mogą uniknąć odpowiedzialności.

Bruksela wysłała zatem prosty, potępiający komunikat, iż plany działania są bez znaczenia, jeżeli nie są poparte rzeczywistymi działaniami i zmianami systemowymi.

Na papierze plany Ukrainy wyglądają przekonująco. W praktyce jednak reformy antykorupcyjne w latach 2024–2025 uległy spowolnieniu. Podjęto tylko niektóre z niezbędnych kroków, a najbliższe dwa lata będą miały najważniejsze znaczenie. jeżeli integracja europejska ma naprawdę zmienić sytuację, plany działania muszą stać się rzeczywistością.

Afera Mindicha – zapalnik Bickforda dla przystąpienia Ukrainy do UE?

Kilka dni po opublikowaniu raportu rzeczywistość dała o sobie znać. NABU udostępniło nagrania audio, które wywołały głośną „aferę Mindicha” – nowy skandal korupcyjny na dużą skalę. Stała się ona największym skandalem korupcyjnym prezydentury Wołodymyra Zełenskiego, a jednocześnie testem wytrzymałościowym dla całego systemu.

Timur Mindich, biznesmen, magnat medialny, wieloletni współpracownik prezydenta i współwłaściciel studia Kvartal 95, jest podejrzany o zorganizowanie wielkiej afery korupcyjnej w sektorze energetycznym. Według NABU Mindich skutecznie kontrolował państwową spółkę Energoatom za pośrednictwem pełnomocników i wyłudzał łapówki od kontrahentów. Łapówki były rzekomo prane przez nielegalne biuro finansowe w centrum Kijowa, założone przez jego partnera, biznesmena Oleksandra Tsukermana.

Według śledztwa, w ciągu piętnastu miesięcy przez tę „pralnię” przeszło co najmniej sto milionów dolarów. Skala i cynizm tego procederu zaszokowały opinię publiczną. Nagrania audio opublikowane przez NABU, potajemnie wykonane w mieszkaniu Mindicha i biurze Tsukermana, stały się viralowe, a choćby memami. Kiedy nagrania z podsłuchów dotyczących korupcji stają się popularne w mediach społecznościowych, jest to znak, iż coś jest głęboko nie tak – i iż opinia publiczna nie jest już skłonna traktować korupcji na wysokim szczeblu jako szumu.

Afera Mindicha stała się zatem symbolem tego, co się zmieniło, a co pozostało niezmienne. Z jednej strony tylko niezależne politycznie NABU i SAPO mogły ujawnić sieć sięgającą do najbliższego otoczenia prezydenta. Z drugiej strony samo istnienie takiej sieci pokazuje, iż ukraińska architektura antykorupcyjna przez cały czas ma luki wystarczająco duże, aby umożliwić realizację programu energetycznego.

Czy wdrożenie planów działania może faktycznie zapobiec korupcji na wielką skalę?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy przyjrzeć się bliżej planowi działania na rzecz praworządności, który zawiera najbardziej kompleksową listę reform mających na celu wzmocnienie ukraińskiego systemu antykorupcyjnego. Jest to najważniejszy dokument otwierający klaster pierwszy, „Podstawy procesu przystąpienia do UE”.

Plan działania określa 124 strategiczne wyniki i 529 środków wraz z wyznaczonymi podmiotami odpowiedzialnymi za ich wdrożenie i terminami. Jest to bardzo szczegółowa lista kontrolna. Jednak raport niezależnych organizacji pozarządowych przedstawia mniej optymistyczny obraz sytuacji. Do końca trzeciego kwartału 2025 r. spośród 34 środków antykorupcyjnych tylko około 6% zostało wdrożonych, 18% było w trakcie realizacji, 38% nie zostało wdrożonych, nie było publicznych danych dotyczących 32%, 6% nie podlegało ocenie, a kolejne 12% było opóźnionych.

Nie jest to wynik, który robi wrażenie na Brukseli. Wskazuje on na znaczne opóźnienie w stosunku do harmonogramu i niepokojące luki w zakresie przejrzystości. Społeczeństwo obywatelskie często nie ma dostępu do informacji organów państwowych na temat stanu reform, co nie jest zgodne z duchem integracji europejskiej.

Mimo to w części planu działania poświęconej zwalczaniu korupcji wskazano najważniejsze zmiany strukturalne, które po wdrożeniu bezpośrednio wpłynęłyby na model biznesowy schematów takich jak ten ujawniony w sprawie Mindicha.

Rozwiązywanie konfliktów interesów i przejście do rzeczywistej kontroli finansowej

Nacisk został przeniesiony z samego sprawdzania poprawności formalnej oświadczeń na kompleksową kontrolę finansową, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej. Krąg osób składających oświadczenia został rozszerzony o doradców i asystentów urzędników politycznych.

Wzmocnienie potencjału instytucjonalnego NACP

Krajowa Agencja ds. Zapobiegania Korupcji (NACP) ma przejść od formalnego sprawdzania deklaracji do rzeczywistego zarządzania ryzykiem. Plan działania obejmuje plany dotyczące odpowiedniego finansowania, przejrzystej rekrutacji i skutecznych mechanizmów kontroli wewnętrznej. Co najważniejsze, przewiduje on automatyczny podział spraw dotyczących stylu życia i konfliktu interesów, ograniczając nadmierną swobodę decyzyjną.

Wspieranie niezależności i zdolności NABU, SAPO i HACC

Plan działania zawiera pakiet środków mających na celu wzmocnienie wszystkich kluczowych instytucji antykorupcyjnych: zwiększenie liczby sędziów i pracowników Wysokiego Sądu Antykorupcyjnego (HACC), zapewnienie sądowi oddzielnej siedziby, wyeliminowanie opóźnień spowodowanych badaniami ekspertów oraz wyposażenie NABU w narzędzia techniczne niezbędne do prowadzenia autonomicznych tajnych działań dochodzeniowych. Przewiduje się również rozszerzenie jurysdykcji NABU na wszystkie stanowiska o wysokim ryzyku korupcji, w tym urząd prezydenta i kierownictwo regionalne. Wdrożenie tego rozwiązania zmniejszyłoby pokusę tworzenia politycznych „stref zakazanych” dla śledczych.

Bez woli politycznej ukraińska krucjata antykorupcyjna pozostanie tylko na papierze

Plan działania łączy wdrożenie strategii antykorupcyjnej na lata 2021–2025 z przygotowaniem nowych ram na lata 2026–2030. Chodzi o to, aby polityka antykorupcyjna była systematyczna, a nie reaktywna, i przetrwała cykle wyborcze i skandale. Bez ciągłości każda nowa władza będzie miała pokusę, aby zmienić zasady na własną korzyść.

Plany działania są planami strategicznymi, które same w sobie nie eliminują korupcji, ale określają jasne „punkty wejścia” i „punkty nacisku” dla reform. W latach 2024–2025 ich wdrażanie dopiero się rozpoczęło, a rzeczywisty efekt będzie zależał od pełnego i terminowego wykonania. Biorąc pod uwagę analizowane przypadki, staje się jasne, iż plany działania rzeczywiście mają na celu wyeliminowanie warunków sprzyjających korupcji na dużą skalę. Zawierają one zmiany strukturalne, które mogą zapobiec powtórzeniu się schematów podobnych do tych, które wstrząsnęły krajem w sprawie Mindicha.

Innymi słowy, narzędzia zapobiegające kolejnym przypadkom takim jak Mindich istnieją na papierze. Ryzyko polega na tym, iż bez woli politycznej pozostaną one dokładnie tam, gdzie są teraz – na papierze.

Co dokładnie należy zrobić, aby zapobiec podobnym „aferom” w przyszłości?

Jeśli Ukraina chce mieć pewność, iż za kilka lat nie pojawi się kolejna afera Mindicha w nieco innej formie, musi skupić się na wdrożeniu priorytetowych działań określonych w planie działania na rzecz praworządności. Nie są to abstrakcyjne zalecenia, ale warunki wstępne określone przez UE, aby przejść od rozmów strategicznych do konkretnych rezultatów.

Po pierwsze, należy zaktualizować i egzekwować strategiczne ramy polityki antykorupcyjnej. Ukraina potrzebuje nowej strategii antykorupcyjnej i państwowego programu antykorupcyjnego, w połączeniu z wszelkimi niezbędnymi przepisami wykonawczymi wzmacniającymi działania NACP: procedurą weryfikacji oświadczeń, mechanizmami monitorowania stylu życia oraz jasnymi zasadami dotyczącymi konfliktu interesów. Plan działania wymaga nie tylko przyjęcia, ale także regularnego publikowania informacji na temat wdrażania poszczególnych środków. Chodzi zarówno o przejrzystość dla społeczeństwa obywatelskiego, jak i o pokazanie Brukseli, iż reformy nie są zamrożone w czarnej skrzynce.

Ujawnione nagrania NABU odnosiły się do możliwej łapówki w wysokości 20 000 dolarów w NACP. Potrzebna jest systematyczna polityka zapewniająca niezależność i skuteczność NACP.

Po drugie, należy zagwarantować niezależność instytucjonalną NABU, SAPO i HACC. W planie działania wyraźnie wzywa się do usunięcia przepisów prawnych ograniczających autonomię instytucji antykorupcyjnych oraz do stworzenia mechanizmów zapobiegających ingerencji politycznej. UE oczekuje, iż od 2026 r. będą obowiązywały surowe zabezpieczenia zapobiegające wywieraniu wpływu na dochodzenia.

Sprawa Mindicha pokazuje, dlaczego ma to znaczenie. Tylko dzięki temu, iż NABU i SAPO działały w sposób w pewnym stopniu niezależny, były w stanie zbadać sieć powiązaną z osobami z najbliższego otoczenia prezydenta. Gdyby instytucje te były poddane wpływom politycznym lub osłabione pod względem technicznym, nagrania prawdopodobnie nigdy nie zostałyby zarejestrowane, a tym bardziej opublikowane.

Po trzecie, należy wyeliminować luki prawne, które sprzyjają bezkarności. UE od lat wskazuje na manipulowanie procedurą karną jako ulubioną taktykę w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu. Sprawy są przeciągane do momentu przedawnienia lub grzebane pod niekończącymi się wnioskami proceduralnymi. W tym momencie wyrafinowana korupcja staje się grą na zwłokę.

Plan działania przewiduje narzędzia mające na celu położenie kresu tej praktyce, w tym mechanizmy zawieszające przedawnienie po wyroku pierwszej instancji oraz ograniczające celowe taktyki opóźniające. Gdy zostaną one wdrożone i będą konsekwentnie stosowane, przyszłym „nowym Mindichom” znacznie trudniej będzie po prostu przeczekać system wymiaru sprawiedliwości.

Po czwarte, zwiększenie zdolności i zakończenie konkurencji instytucjonalnej. Złożone schematy obejmujące przedsiębiorstwa państwowe, kontrakty energetyczne i struktury offshore wymagają wyspecjalizowanych śledczych i sędziów. W planie działania proponuje się zatem rozszerzenie jurysdykcji NABU na wszystkie stanowiska wysokiego ryzyka, zapobieganie równoległym dochodzeniom prowadzonym przez Służbę Bezpieczeństwa Ukrainy (SBU) lub Państwowe Biuro Śledcze (SBI) oraz zwiększenie liczby pracowników i zdolności technicznych NABU i HACC. Zmniejszy to konkurencję między instytucjami i pozwoli na skuteczniejsze dokumentowanie przestępstw.

Oszustwo Mindicha działało przez ponad rok pomimo istniejących narzędzi. Jego organizatorom udało się uciec. Należy to traktować jako ostrzeżenie. jeżeli nie wzmocni się potencjału i nie zminimalizuje rywalizacji między instytucjami, system zawsze będzie o krok za wyrafinowanymi sieciami przestępczymi.

UE wymaga również, aby SAPO uzyskało pełną autonomię w sprawach dotyczących członków parlamentu, bez konieczności uzyskania uprzedniej zgody Prokuratury Generalnej, a proces wyboru prokuratora generalnego był przejrzysty i konkurencyjny. Dotyka to sedna nieformalnego immunitetu klasy politycznej. Bruksela słyszała zbyt wiele historii, iż „wszyscy wiedzą”, kto jest zaangażowany w jaki schemat, ale postępowania nie są wszczynane z powodów politycznych lub osobistych.

Co dalej?

Plany działania dotyczące przystąpienia do UE dostarczają Ukrainie szczegółowego projektu budowy trwałego systemu przeciwdziałania korupcji. Doprowadziły one już do powstania ważnych aktów prawnych i strategii oraz wyznaczyły kierunek zmian instytucjonalnych na najbliższe lata, od reformy sądownictwa po uporządkowanie organów ścigania.

Komisja Europejska słusznie podkreśla, iż walka z korupcją jest podstawowym warunkiem członkostwa w UE i musi być prowadzona w sposób ciągły, a nie epizodyczny. Wojna nie znosi tego warunku, a wręcz przeciwnie – podnosi stawkę.

Obecnie można stwierdzić, iż Ukraina podjęła szereg ważnych kroków: stworzyła infrastrukturę antykorupcyjną, opracowała szczegółowe plany reform, a organy antykorupcyjne wykazały swoją skuteczność, zwłaszcza w ujawnianiu przypadków korupcji na dużą skalę w latach 2024–2025. Jednocześnie te głośne sprawy ujawniły strukturalne słabości systemu, które pozwalają na powtarzające się przypadki korupcji i pozostawiają winnych bezkarnymi.

Jeśli reformy zostaną przeprowadzone, Ukraina będzie miała system bardziej odporny na ingerencje polityczne i znacznie surowszy wobec korupcji na najwyższych szczeblach. Nie zagwarantuje to, iż nigdy nie dojdzie do kolejnej afery Mindicha. Znacznie zwiększy to jednak szanse na wcześniejsze wykrycie takich procederów, szybsze ściganie i surowsze kary.

Tylko wtedy działania antykorupcyjne przyniosą realne rezultaty i otworzą Ukrainie drogę do przystąpienia do Unii Europejskiej.

Bo jeżeli nie teraz, to kiedy?

—

Foto.: Nicolas Landemard, Visit of Taras Kachka, Ukrainian Deputy Prime Minister for European and Euro-Atlantic Integration of Ukraine, to the EC – 2025, cropped by the RPN team, CC BY 4.0.

—

Artykuł w jęz. angielskim został opublikowany na Visegrad Insight 20 listopada.