4 godzin temu
Okoliczności faktyczne
W § 1 uchwały nr XXV/209/13 Rady Miejskiej w Czersku z 28.3.2013 r. w sprawie ustalenia stawek za jeden kilometr przebiegu pojazdu samochodowego niebędącego własnością Gminy Czersk organ określił zasady zwrotu kosztów używania pojazdów prywatnych do celów służbowych według stawek za jeden kilometr przebiegu w wysokości określonej na podstawie odrębnych przepisów. Chodzi o rozporządzenie Ministra Infrastruktury dotyczące ustalania i zwrotu analogicznych kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy. Wykonanie uchwały radni powierzyli Burmistrzowi. Określili też, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w magistracie.
Uchwałę zaskarżył do sądu administracyjnego asesor Prokuratury Rejonowej. Zarzucił, iż została podjęta z istotnym naruszeniem m.in. art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662; dalej: SamGminU). Podniósł również zarzut zaniechania ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć prawo wymaga tego dla aktów prawa miejscowego.
W odpowiedzi pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Nie zgodził się, iż uchwały dotyczące diet radnych i podróży służbowych stanowią akty prawa miejscowego, ponieważ adresatami norm określonych w takich uchwałach są konkretne osoby – radni.
Organ zwrócił także uwagę, iż skarga sporządzona i wniesiona przez asesora prokuratorskiego wymaga aprobaty prokuratora bezpośrednio przełożonego. W przeciwnym razie powinna podlegać odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot nielegitymowany. Tymczasem ze złożonej skargi nie można wywnioskować, iż przełożony asesora aprobował skargę.
Skarżący zapewnił, iż skarga uzyskała aprobatę jego bezpośredniego przełożonego. Podkreślił jednak, iż taka aprobata jest aktem o charakterze wewnętrznym, więc jej ewentualny brak nie wpływa na skuteczność skierowanego środka zaskarżenia. Dopuszczalne jest samodzielne podjęcie decyzji przez asesora bez uprzedniego uzyskania aprobaty.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały radnych w Czersku. Jego zdaniem istota sporu sprowadzała się do tego, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na przepisy konstytucyjne oraz pogląd prezentowany w judykaturze, Sąd uznał, iż uchwała w sprawie ustalenia zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, odnoszące się do kosztów podróży służbowych mających charakter powtarzalny, a nie do konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy tej uchwały mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni lub będzie pełnić funkcję radnego.
Dlatego WSA uznał, iż naruszone zostały zasady publikacji aktów prawnych. Uchwała jest wadliwa, bo zabrakło w niej określenia obowiązku ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym oraz nieprawidłowo określono tryb jej wejścia w życie – z dniem podjęcia, bez zachowania odpowiedniej vacatio legis. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU. WSA odrzucił również zarzuty organu dotyczące braku legitymacji asesora prokuratorskiego do wniesienia skargi.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. W ocenie organu WSA popełnił błąd, gdyż sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU dotyczy wyłącznie regulacji materialnoprawnej albo przekroczenia zakresu umocowania, a to nie miało miejsca w tej sprawie.
Stanowisko NSA
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA stwierdził w wyroku z 8.9.2026 r., III OSK 797/24, Legalis, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Materialnoprawną podstawę do podjęcia spornej uchwały stanowi art. 25 ust. 4 SamGminU, zgodnie z którym radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Kwestia charakteru prawnego uchwał dotyczących diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych była wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, iż uchwały takie, w tym uchwały określające stawki za jeden kilometr przebiegu pojazdu niebędącego własnością jednostki samorządu terytorialnego, są aktami prawa miejscowego. NSA w składzie rozpoznającym sprawę pogląd ten podzielił.
– O kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego rozstrzyga jej treść normatywna, a nie nazwa aktu, sposób jego oznaczenia ani sposób, w jaki potraktował go organ stanowiący. Akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do adresatów określonych rodzajowo oraz przeznaczone do wielokrotnego stosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby krąg adresatów był liczny; wystarcza, iż nie zostali oni oznaczeni imiennie, ale przez wskazanie wspólnej cechy prawnie relewantnej. Kryteria te spełnia zaskarżona uchwała – wskazał NSA.
Jak wyjaśnił, postanowienia uchwały odnoszą się do powtarzalnych przypadków używania przez radnych prywatnych pojazdów do celów służbowych, a więc nie dotyczą jednego, indywidualnie oznaczonego zdarzenia. Adresatem norm jest każda osoba, która w czasie obowiązywania uchwały pełni mandat radnego Rady Miejskiej w Czersku. Krąg ten został zatem określony przez cechę rodzajową, a nie imiennie. Uchwała przyznaje jej adresatom uprawnienie do zwrotu kosztów używania prywatnego pojazdu, zaś jej obowiązywanie nie jest powiązane z kadencją rady, która ją podjęła. Wszystkie te cechy przemawiają za jej generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym charakterem.
W ocenie NSA odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 25 ust. 6 i 8 SamGminU nie prowadzi do odmiennego wniosku. Pierwszy z tych przepisów wyznacza maksymalny miesięczny pułap diet radnego, drugi zaś nakazuje radzie gminy uwzględniać przy ustalaniu wysokości diet funkcje pełnione przez radnego. Przepisy te dotyczą materialnych granic kształtowania diet; nie określają formy prawnej uchwały wydawanej na podstawie art. 25 ust. 4 SamGminU ani trybu jej ogłoszenia. Nie są zatem argumentem za uznaniem uchwały ws. zwrotu kosztów używania pojazdu za akt kierownictwa wewnętrznego.
Organ potraktował uchwałę jak akt wewnętrzny, skoro przewidział jej ogłoszenie wyłącznie na tablicy ogłoszeń, a następnie udostępnił ją także w BIP. Przyjęty przez Radę Miasta sposób publikacji uchwały nie decyduje jednak o rzeczywistym charakterze aktu.
– Akt kierownictwa wewnętrznego może wiązać jedynie podmioty organizacyjnie podległe organowi, który go wydał. Radni nie są częścią wewnętrznej administracji gminnej, a wykonywanie mandatu nie prowadzi do powstania stosunku pracy ani innego stosunku zależności służbowej wobec organów gminy lub gminnej administracji. Z tego względu zaskarżonej uchwały nie można kwalifikować jako aktu prawa wewnętrznego – podkreślił NSA.
Skoro zatem uchwała stanowi akt prawa miejscowego, warunkiem jej wejścia w życie było ogłoszenie w dzienniku urzędowym, bo taka jest prawna forma realizacji obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego.
Komentarz
Sprzeczność uchwały z prawem obejmuje istotne naruszenie przepisów regulujących tryb jej stanowienia i ogłaszania w stosownych publikatorach. Skoro prawidłowa promulgacja jest konstytucyjnym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego i gwarancją jego autentyczności, zaniechanie ogłoszenia we adekwatnym dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa. NSA stanął na stanowisku, iż uchwała dotycząca diet radnych stanowi akt abstrakcyjny i generalny, gdyż wprawdzie dotyczy określonej rodzajowo grupy, ale nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie – dotyczy bowiem każdej osoby, która jest lub będzie radnym gminy.
Wyrok NSA z 8.9.2026 r., III OSK 797/24, Legalis
