1 dzień temu
15 stycznia 2026 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok, który – choć na pierwszy rzut oka dotyczy technicznego sposobu liczenia wskaźnika działalności podmiotu in-house – w rzeczywistości w sposób bardzo głęboki zmienia architekturę tej instytucji w całej Unii Europejskiej (TSUE C-692/23 AVR-Afvalverwerking).
Nie patrzymy już tylko na jedną spółkę
Istota rozstrzygnięcia sprowadza się do jednego, fundamentalnego przesunięcia perspektywy: przy ocenie, czy podmiot spełnia warunek wykonywania zasadniczej części działalności na rzecz zamawiającego (w prawie unijnym 80%, w prawie polskim 90%), nie można już patrzeć wyłącznie na „czystą” spółkę będącą formalnym adresatem powierzenia. Należy patrzeć na całą grupę kapitałową jako na jeden organizm gospodarczy i brać pod uwagę jej dane skonsolidowane.
Liczy się rzeczywistość, a nie konstrukcja prawna
Trybunał jednoznacznie opowiedział się za prymatem rzeczywistości ekonomicznej nad formą prawną. Struktura korporacyjna przestaje być tarczą ochronną. o ile podmiot jest częścią grupy, która prowadzi szeroką działalność rynkową, to ta działalność „liczy się” przy ocenie, czy wciąż mamy do czynienia z podmiotem w istocie wewnętrznym, czy już normalnym uczestnikiem rynku.
Grupa kapitałowa traktowana jak jeden podmiot
W tym sensie mamy do czynienia z wyraźną recepcją do prawa zamówień publicznych koncepcji „jednostki gospodarczej”, znanej dotąd głównie z prawa konkurencji. Co istotne, tym razem nie służy ona ochronie grup kapitałowych, ale przeciwnie – służy ograniczeniu zakresu wyjątku in-house. jeżeli grupa działa jak jeden organizm na rynku, to także w zamówieniach publicznych będzie oceniana jak jeden organizm.
Księgowi stają się kluczowi dla legalności in-house
Nowością o bardzo praktycznym znaczeniu jest również to, iż rachunkowość wchodzi wprost do centrum analizy prawnej. Skonsolidowane sprawozdania finansowe przestają być wyłącznie dokumentem księgowym, a stają się podstawowym narzędziem dowodowym przy ocenie, czy próg 90% (w Polsce) jest rzeczywiście spełniony. To oznacza, iż legalność powierzenia bez przetargu będzie coraz częściej rozstrzygana nie tylko w oparciu o schematy właścicielskie, ale o twarde dane finansowe całych grup.
Dlaczego to problem dla holdingów komunalnych
Konsekwencje tego podejścia są systemowe. Model wielobranżowych holdingów komunalnych, w których część działalności jest typowo rynkowa, a część realizuje zadania publiczne, staje się prawnie znacznie bardziej ryzykowny. Sukces rynkowy jednej części grupy może prowadzić do utraty możliwości korzystania z in-house przez inną część, choćby jeżeli ta druga wykonuje wyłącznie zadania publiczne. W praktyce oznacza to presję na rozdzielanie struktur, ograniczanie działalności komercyjnej albo powrót do trybów konkurencyjnych.
To zmienia sposób myślenia o in-house
Z punktu widzenia filozofii prawa zamówień publicznych jest to bardzo czytelny sygnał. Trybunał przypomina, iż in-house jest wyjątkiem od reguł rynku, a wyjątki muszą być interpretowane ściśle. Domniemanie „to jest nasze, więc wolno” ustępuje miejsca podejściu, w którym każda aktywność gospodarcza podmiotów powiązanych z sektorem publicznym jest co do zasady traktowana jak działalność rynkowa, chyba iż w sposób przekonujący zostanie wykazane coś innego.
Co to oznacza w sporach i kontrolach
Nie bez znaczenia jest też wymiar procesowy. Ciężar dowodu w sporach będzie w coraz większym stopniu spoczywał na zamawiających i podmiotach in-house, które będą musiały wykazać – na danych skonsolidowanych – iż próg 90% rzeczywiście jest spełniony. Wyrok otwiera również przestrzeń do weryfikacji już zawartych umów i, w określonych sytuacjach, do sporów odszkodowawczych.
Nowa granica między państwem a rynkiem
W jednym zdaniu można powiedzieć tak: o ile podmiot jest częścią realnie działającej na rynku grupy kapitałowej, to coraz trudniej będzie mu jednocześnie przekonywać, iż jest tylko „wewnętrznym wydziałem” administracji. To nie jest korekta techniczna. To jest wyraźne przesunięcie granicy między państwem a rynkiem w europejskim prawie zamówień publicznych.
dr Jakub Pawelec, LL.M.
Radca prawny
————————————————————————–
