Tryb uzupełnienia uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji

Stanowisko WSA w Łodzi

WSA w Łodzi postanowieniem z 24.4.2025 r. odmówił F. P. Z w Z. (dalej: Skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi, w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu województwa. WSA w Łodzi podniósł, iż Skarżąca we wniosku ograniczyła się jedynie do gołosłownego stwierdzenia, iż natychmiastowe wykonanie ww. decyzji skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci konieczności zakończenia przez nią działalności. Do ww. wniosku Skarżąca nie załączyła żadnej dokumentacji uprawdopodobniającej powyższe. Co za tym idzie, WSA w Łodzi nie miał możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową Skarżącej.

Stan prawny

NSA w pierwszej kolejności wskazał, iż stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, o ile zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 PostAdmU).

W tym kontekście NSA wyjaśnił, iż instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w art. 61 § 3 PostAdmU.

Jak wielokrotne wskazywano w orzecznictwie NSA, przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 PostAdmU, należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 PostAdmU, rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji

Jednocześnie NSA podkreślił, iż obowiązek uprawdopodobnienia ww. okoliczności spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, iż uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się ustawowych przesłanek. Argumentacja wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia.

Dalej NSA wskazał, iż ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, iż w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (postanowienie NSA z 1.3.2019 r., I OZ 174/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 PostAdmU. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (postanowienie NSA z 17.4.2020 r., II FZ 102/20). Samo powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, iż wniosek spełnia przesłanki z art. 61 § 3 PostAdmU (postanowienie NSA z 3.7.2014 r., II OZ 661/14, Legalis). Sąd musi dysponować wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, iż każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (postanowienie NSA z 23.3.2020 r., II FZ 131/20).

Niezależnie od powyższego, NSA podkreślił, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie oznacza to jednak, iż zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności, takie jak: kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Rozstrzygnięcie NSA

WSA w Łodzi zasadnie ocenił, iż Skarżąca nie wykazała, czy zachodzą przesłanki z ww. przepisu. Brak wiedzy WSA w Łodzi w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej Skarżącej nie pozwalał na ocenę w ww. zakresie. Jednocześnie nie kwestionuje się, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse Skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa, WSA w Łodzi nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 PostAdmU.

Ponadto NSA wskazał, iż skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (postanowienie NSA z 27.10.2016 r., II GZ 1099/16, Legalis). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi (postanowienie NSA z 20.12.2011 r., I GZ 217/11, Legalis). Nie jest to bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 PostAdmU.

Odnosząc się z kolei do dokumentacji, którą Skarżąca dołączyła do zażalenia, NSA wyjaśnił, iż są to nowe okoliczności podniesione dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. WSA w Łodzi nie miał wiedzy na ten temat. Zadaniem NSA nie jest jednak ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego o okoliczności podniesione w zażaleniu, ale kontrola postanowienia wydanego przez WSA w Łodzi. Wobec tego nie było podstaw, aby odnieść się do ww. nowych okoliczności. NSA podkreślił, iż zgodnie z art. 61 § 4 PostAdmU postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 PostAdmU, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie, w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, Skarżąca może wówczas przedstawić dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazać przy tym należy, iż braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu.

Ze ww. powodów, działając na podstawie art. 184 PostAdmU w związku z art. 197 § 1 i § 2 PostAdmU, NSA oddalił zażalenie.

Komentarz