Stabilność finansowa i przyszłość domów pomocy społecznej – relacja z debaty w Najwyższej Izbie Kontroli

W Najwyższej Izbie Kontroli odbył się panel ekspertów poświęcony kondycji finansowej domów pomocy społecznej (DPS) i warunkom pobytu w nich pensjonariuszy. Wydarzenie zgromadziło parlamentarzystów, przedstawicieli rządu, samorządów, organizacji branżowych, a także dyrektorów i pracowników DPS. Punktem wyjścia była prezentacja wyników kontroli NIK, które unaoczniły systemowe problemy finansowania DPS-ów i potrzebę głębokiej reformy opieki długoterminowej w Polsce.

Spotkanie otworzył Wiceprezes NIK Piotr Miklis, wskazując, iż dyskusja ma nie tylko podsumować wyniki kontroli, ale także stać się przestrzenią do wspólnego szukania rozwiązań: „Chcemy, aby sposób finansowania był bardziej efektywny, przejrzysty i dostosowany do potrzeb pensjonariuszy oraz ich rodzin”. Do debaty zaproszono m.in. Sekretarz Stanu w KPRM Marzenę Okłę-Drewnowicz, eksperta ds. zdrowia OECD Jacka Barszczewskiego, Małgorzatę Mucińską z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Grzegorza Kubalskiego reprezentującego Związek Powiatów Polskich. W dyskusji udział wzięli także Arkadiusz Tomasiak, Przewodniczący Ogólnopolskiego Forum Domów Pomocy Społecznej Prowadzonych na Zlecenie i jednocześnie Dyrektor Schroniska dla Osób Niepełnosprawnych w Radwanowicach oraz Rafał Marek, Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Organizatorów i Menadżerów Pomocy Społecznej i Ochrony Zdrowia. Dyskusję poprowadził Konrad Kostępski, p.o. Dyrektor Departamentu Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny NIK.

Wyniki kontroli NIK

O trudnej sytuacji placówek od dłuższego czasu informują dyrektorzy domów pomocy społecznej, szczególnie tych prowadzonych na zlecenie powiatu. Domy pomocy społecznej borykają się z problemami finansowymi, których jedną z przyczyn są nieprzystające do faktycznych potrzeb zasady przydzielania dotacji z budżetu państwa na finansowanie pobytu osób przyjętych lub skierowanych przed 1 stycznia 2004 r. (tzw. stare zasady). Celem kontroli doraźnej NIK, zrealizowanej między innymi w odpowiedzi na te sygnały, było ustalenie czy sytuacja finansowa domów pomocy społecznej pozwala na prawidłową realizację usług tak, aby mogły one spełniać swoje funkcje i zapewniać opiekę na odpowiednim poziomie.

Wyniki kontroli doraźnej „Finansowanie działalności domów pomocy społecznej” zaprezentowali Ewa Przywara, specjalista kontroli państwowej, koordynator kontroli oraz Mirosław Miłoń, doradca ekonomiczny w Departamencie Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny NIK.

Raport NIK ujawnił liczne nieprawidłowości i ograniczenia systemowe.

• Brak stabilnego finansowania mieszkańców na starych zasadach – osoby przyjęte bądź skierowane do DPS przed 2004 r. są finansowane z dotacji budżetu państwa, która jednak w coraz mniejszym stopniu jest powiązana z faktycznymi, znacznie większymi kosztami utrzymania tych osób w DPS. W efekcie luka pokrywana jest przez gminy i powiaty.
  „Średnie miesięczne koszty utrzymania mieszkańców w tych domach ogłaszane przez starostów na dany rok wzrastały w większym stopniu niż zmniejszająca się liczba mieszkańców na starych zasadach oraz uzyskiwane dochody za ich pobyt” – mówił Mirosław Miłoń.
• Niespójne interpretacje przepisów – wojewodowie odmiennie naliczali wysokość dotacji, co prowadziło niejednokrotnie do znacznych różnic w finansowaniu poszczególnych powiatów.
• Braki kadrowe i nadzorcze – zarówno w DPS-ach, jak i w urzędach wojewódzkich brakowało wystarczającej liczby wykwalifikowanych pracowników, co wpływało na jakość realizowanych usług i sprawowanego nadzoru.
  „W większości skontrolowanych DPS-ów usługi bytowe, opiekuńcze i wspomagające nie były realizowane na poziomie obowiązujących standardów, a nadzór starostów nad DPS-ami był niewystarczający” – mówiła Ewa Przywara.
• Długi czas oczekiwania – w niektórych typach DPS, na miejsce trzeba czekać choćby ponad dwa lata.
• Wysokie, niekonkurencyjne koszty funkcjonowania DPS – część domów wnioskowała do starosty o obniżenie opłat w obawie przed odpływem mieszkańców.

Minister Okła-Drewnowicz: „To nie tylko kwestia pieniędzy”

Minister Marzena Okła-Drewnowicz komentując wyniki kontroli NIK zaznaczyła, iż kluczowym wyzwaniem jest całościowa reforma systemu, a nie jedynie dosypywanie środków finansowych. „To nie jest tylko kwestia pieniędzy, ale odpowiedzi na pytanie, jak cały system przeorganizować. Opieka długoterminowa jest częściowo w ochronie zdrowia, a częściowo w pomocy społecznej. Moją rolą jest znaleźć punkty wspólne i doprowadzić do porozumienia” – powiedziała.

Minister poinformowała, iż w efekcie prac międzyresortowego zespołu opracowano definicję opieki długoterminowej i opiekuna nieformalnego. Zapowiedziała także ustawę o opiece długoterminowej, przegląd wydatków finansów publicznych oraz wdrożenie systemu monitorowania jakości usług.

Polska na tle innych państw OECD

Jacek Barszczewski, ekspert OECD ds. zdrowia, przedstawił dane wskazujące, iż Polska znajduje się w grupie państw o najsłabiej rozwiniętym systemie opieki długoterminowej. „W Polsce mamy 0,23 pracownika opieki długoterminowej na 100 osób powyżej 65. roku życia, podczas gdy średnia OECD to 5, czyli dwadzieścia razy tyle” – wyliczał.

Podkreślił też, iż obecny system jest rozproszony i pozbawiony wspólnej legislacji, a wydatki na opiekę długoterminową są niższe od średniej OECD. – „Bez zwiększenia nakładów i integracji sektora zdrowia i pomocy społecznej nie uda się poprawić dostępności usług” – dodał Barszczewski.

Głos praktyków

Arkadiusz Tomasiak, przewodniczący Ogólnopolskiego Forum Domów Pomocy Społecznej i dyrektor Schroniska dla Osób Niepełnosprawnych w Radwanowicach, mówił o dramatycznej sytuacji wielu ośrodków. Zwrócił uwagę, iż dyrektorzy nie sprzeciwiają się procesowi deinstytucjonalizacji i rozwojowi usług środowiskowych, ale bez stabilnego finansowania placówki po prostu nie przetrwają. Podkreślił, iż w DPS-ach mieszka blisko 80 tysięcy osób i brak odpowiedniego wsparcia finansowego to uderzenie w ich prawo do godnego życia.

Z kolei Rafał Marek, prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Menadżerów Pomocy Społecznej i dyrektor DPS „Nasz Dom” w Gliwicach, przypomniał, iż choć w 2010 roku wszystkie placówki musiały spełnić standardy usług, to od tego czasu całkowicie zmienił się profil mieszkańca. Do DPS-ów coraz częściej trafiają osoby w bardzo ciężkim stanie zdrowia, wymagające nie tylko opieki bytowej, ale także intensywnego wsparcia medycznego. Jak podkreślał ekspert, obowiązujące przepisy nie uwzględniają tej zmiany i nie zapewniają finansowania adekwatnego do realnych potrzeb.

W imieniu samorządów głos zabrał Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. Zwrócił uwagę, iż powiaty – formalnie odpowiedzialne za prowadzenie DPS-ów – od lat borykają się z niedoszacowanymi dotacjami. Mechanizm wyliczania średniej wojewódzkiej sprawia, iż część domów, zwłaszcza tych o wyższych standardach i większych kosztach, pozostaje chronicznie niedofinansowana. Kubalski podkreślał, iż bez stabilizacji finansów trudno w ogóle myśleć o rozwoju infrastruktury, a przepisy w obecnym kształcie są zwyczajnie niesprawiedliwe wobec mieszkańców.

Również Małgorzata Mucińska z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego przyznała, iż rosnące wymagania wobec DPS-ów nie idą w parze z narzędziami, jakimi dysponują ich dyrektorzy. – „Placówki muszą sprostać coraz wyższym standardom prawnym i społecznym, a jednocześnie nie mają środków na zatrudnienie odpowiedniej liczby pracowników ani na modernizację budynków” - mówiła. Jak wskazywała, szczególnie trudną sytuację mają domy prowadzone przez zgromadzenia zakonne, w których brak nowych powołań sprawia, iż koszt zatrudnienia świeckich pracowników rośnie, a środki na utrzymanie pozostają na tym samym poziomie.

Dyrektorzy DPS i przedstawiciele organizacji pozarządowych podkreślali także problem odpływu kadr do sektora zdrowia, trudności z utrzymaniem standardów oraz brak elastyczności prawnej, która pozwalałaby placówkom realizować dodatkowe zadania, np. krótkoterminową opiekę wytchnieniową.

Postulaty zmian

Podczas debaty wskazano kilka kluczowych kierunków reformy:

• ujednolicenie systemu finansowania DPS i zakładów opiekuńczo-leczniczych;
• zwiększenie liczby kadr oraz poprawa wynagrodzeń pracowników opieki;
• lepsza koordynacja między resortami i integracja systemu zdrowia i pomocy społecznej;
• wzmocnienie roli DPS-ów jako lokalnych centrów kompetencji opiekuńczych, z możliwością prowadzenia działań środowiskowych;
• przegląd i racjonalizacja wydatków publicznych, aby uniknąć rozproszenia środków w wielu nieskoordynowanych programach.

Konrad Kostępski p.o. Dyrektora Departamentu Pracy, Spraw Społecznych i Rodziny NIK, zaapelował do obecnych na sali przedstawicieli strony rządowej o podjęcie – zgodnie z wnioskiem z Analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2024 r. – inicjatywy ustawodawczej, dotyczącej doprecyzowania przepisów art. 53 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tak aby uniemożliwić różne jego interpretacje.

Komentując wnioski płynące z dyskusji, Wiceprezes NIK Jacek Kozłowski zwrócił uwagę, iż problem tkwi również w sposobie konstruowania budżetów. „Budżety wojewodów powstają w oderwaniu od rzeczywistych potrzeb. Brakuje standaryzacji kosztów i spójności w planowaniu wydatków”.

Zasiadający na widowni panelu dyskusyjnego dyrektorzy DPS apelowali, by rząd i samorządy traktowały te placówki jako fundament systemu, a nie jego marginalny element.

Debata w NIK pokazała, iż kryzys domów pomocy społecznej nie jest problemem jednej instytucji, ale całego systemu opieki długoterminowej w Polsce, zwłaszcza w kontekście szybkiego starzenia się społeczeństwa, a także zmieniającego się profilu klienta DPS. Nierzadko są to osoby dotknięte chorobami psychicznymi, zaburzeniami w spektrum autyzmu, chorobami neurodegeneracyjnymi. Pensjonariuszami DPS zostają także osoby kierowane do tych placówek po wyrokach sądowych. Uczestnicy byli zgodni: konieczna jest spójna reforma, stabilne źródła finansowania oraz partnerska kooperacja administracji rządowej, samorządów i organizacji społecznych.