Skutek braku podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia

Stan faktyczny

NSA rozpoznał skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku WSA w Krakowie z 22.6.2023 r., III SA/Kr 417/23, Legalis w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie SKO w Krakowie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego wniosek o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych i oddalił skargę kasacyjną.

W sprawie tej WSA oddalił skargę Prokuratora. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie m.in. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU) i z art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz z art. 18 ust. 3a ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2151) poprzez błędne przyjęcie, iż pomimo stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, to w momencie wydania przez tę komisję zaskarżonego postanowienia przez cały czas obowiązywała powołana wyżej uchwała rady gminy, gdyż dopiero później została uznana za nieważną przez sąd administracyjny, podczas gdy wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwała ta, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszła do obiegu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia.

Stanowisko NSA

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny schematy stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia SKO w Krakowie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży stwierdził, iż postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, iż zdaniem Sądu I instancji, SKO w Krakowie bez naruszenia prawa odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionego postanowienia opiniującego, albowiem w dacie jego podejmowania obowiązywał – stanowiący podstawę jego wydania – akt prawa miejscowego (uchwała), którego stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny nie implikuje następczego stwierdzenia nieważności podjętych na jego podstawie aktów administracyjnych.

W dacie podejmowania postanowienia opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator, obowiązywał – stanowiący podstawę jego wydania – akt prawa miejscowego (uchwała). Trzeba stwierdzić, iż następcze w relacji do daty wydania wskazanego postanowienia stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (aktu normatywnego) stanowiącego podstawę podjęcia tego postanowienia nie oznacza – w tym również, czy też nawet, wobec deklaratoryjnego charakteru wyroku stwierdzającego nieważność aktu oraz jego skutku ex tunc – iż tym samym aktualizuje się przesłanka wydania tego postanowienia bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zwłaszcza, gdy rdzeń znaczenia pojęcia „decyzja wydana bez podstawy prawnej” jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujących – co trzeba podkreślić – w dacie ich podejmowania (zob. np. wyrok NSA z 5.1.2018 r., I OSK 717/17). Istota rzeczy nie odnosi się więc do skutku ex tunc deklaratoryjnego wyroku stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego, ale do podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia oraz jej istnienia w dacie podejmowania tej decyzji lub postanowienia.

Już więc z przedstawionego punktu widzenia – zwłaszcza, gdy podkreślić, iż w dacie podejmowania postanowienia opiniującego, o którego stwierdzenie nieważności wystąpił Prokurator, obowiązywał, stanowiący podstawę jego wydania, akt prawa miejscowego – nie sposób jest twierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie zaktualizowała się przesłanka wydania wymienionego postanowienia bez podstawy prawnej, co miałoby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Zagadnienie odnoszące się do konsekwencji stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz prawnego bytu wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stanowi przedmiot odrębnej regulacji prawnej.

W postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA, w odniesieniu do decyzji oraz postanowień wadliwych ma zastosowanie tryb, o którym jest mowa w art. 156 § 1 KPA lub tryb, o którym stanowi art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 KPA.

Pierwszy z nich, dotyczy wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA, które tkwią w samej decyzji lub postanowieniu, w wyniku których następuje ich nieważność, i których skutki – na mocy nowego aktu stwierdzającego tę nieważność – nie są uznawane przez prawo.

Drugi z nich natomiast odnosi się do wad określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 KPA, które są istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na decyzję administracyjną lub postanowienie, co oznacza, iż wady te mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji lub postanowienia i dlatego też właśnie wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy dana wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia, co powoduje, iż skutki prawne decyzji wzruszalnych są uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

Zgodnie z art. 147 § 1 PostAdmU, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, o ile przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 147 § 2 PostAdmU wynika natomiast, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 PostAdmU, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Zdaniem NSA, ani treść, ani też funkcje przywołanej regulacji prawnej nie uzasadniają twierdzenia o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 156 § 1 pkt 2 KPA, a to w związku z następczym stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego stanowiącego podstawę wydania postanowienia opiniującego.

Jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej ustawodawca operuje pojęciem „wzruszenia w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym”, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, iż jego intencje w omawianym zakresie były i są aż nadto jasne i czytelne.

Komentarz