Przepisy umożliwiające Prezesowi URE karanie przedsiębiorców niekonstytucyjne

Istota problemu

Przepisy PrEnerg przewidują obowiązek składania Prezesowi URE stosownych miesięcznych sprawozdań o rodzajach oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także ich przeznaczeniu. Obowiązek ten ciąży na przedsiębiorstwach energetycznych posiadających koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych lub koncesję na obrót paliwami ciekłymi z zagranicą oraz na podmiotach przywożących – czyli takich, które samodzielnie lub za pośrednictwem innego podmiotu dokonują przywozu paliw ciekłych na terytorium kraju, w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego lub importu.

Wykaz paliw ciekłych, których przywóz wiąże się z obowiązkami sprawozdawczymi względem Prezesa URE, wynika z rozporządzenia Ministra Aktywów Państwowych z 27.11.2019 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2336). Stosowna delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia zawarta jest w art. 32 ust. 6 PrEnerg.

W praktyce „paliwami ciekłymi” mogą być substancje niemające jakiegokolwiek związku z wytwarzaniem lub przetwarzaniem energii lub mające w standardowym zakresie temperatury stały stan skupienia (np. smary czy oleje używane w procesie produkcji). Zawarty w rozporządzeniu katalog takich paliw określono bowiem przy pomocy kodów CN, bez względu na ich adekwatności fizykochemiczne czy faktyczne przeznaczenie.

Obowiązek raportowania często dotyka więc nieświadomych tego przedsiębiorców spoza branży energetycznej (jako podmioty przywożące). Informowaliśmy o tym w jednym z wcześniejszych wpisów (Odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe składanie sprawozdań o przywozie paliw ciekłych).

W sytuacji, w której tacy przedsiębiorcy dowiadują się o istniejących obowiązkach i dobrowolnie składają wniosek o wpis do rejestru podmiotów przywożących oraz zaległe sprawozdania, Prezes URE, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12b w zw. z art. 56 ust. 2h pkt 4 PrEnerg, nakłada na nich kary administracyjne w wysokości 10.000 zł za każdy miesiąc nieskładania sprawozdań. Jednocześnie przepisy PrEnerg przewidują sztywną wysokość kary i nie dają podstaw do jej miarkowania. Biorąc pod uwagę, iż przedsiębiorcy częstokroć nie posiadają wiedzy o obowiązkach sprawozdawczych przez kilka lub kilkanaście miesięcy, to łączna suma kar nakładanych na nich przez Prezesa URE idzie w setki tysięcy złotych.

Prowadzi to z kolei do zupełnie absurdalnych sytuacji. Przedsiębiorca niedziałający w ogóle na co dzień w branży energetycznej, orientując się – najczęściej przez czysty przypadek – iż podlega regulacji PrEnerg, dopełnia naruszonych obowiązków i przedkłada zaległe sprawozdania. Pomimo tej godnej docenienia postawy, jest następnie karany przez Prezesa URE. Oznacza to – ni mniej, ni więcej – iż przedsiębiorca, który sam na siebie „doniósł”, jest karany w dokładnie takim samym stopniu, jak podmiot, który w pełni intencjonalnie narusza obowiązki i zostaje przyłapany na „gorącym uczynku”.

Niestety dotychczasowe orzecznictwo sądów powszechnych i Sądu Najwyższego nie było jednolite. O ile część sądów nie była głucha na argumenty karanych przedsiębiorców i odstępowała od wymierzenia im kar w oparciu o art. 56 ust. 6a PrEnerg, o tyle istniała też znaczna ilość orzeczeń przeciwnych. Stanowisko w nich prezentowane sprowadzało się do konstatacji, iż skoro doszło do naruszenia, to musi dojść do ukarania. Nic innego nie ma zaś znaczenia, a dobrowolne przedłożenie zaległych sprawozdań nie stanowi natomiast samo w sobie podstawy do odstąpienia od wymierzenia sankcji.

W jednej ze spraw – zainicjowanych odwołaniem ukaranego przedsiębiorcy – Sąd Apelacyjny w Warszawie dostrzegł opisywany problem i zdecydował się na skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego stosownego pytania prawnego. W ocenie sądu pytającego w sytuacji, w której ustawodawca określa karę pieniężną za delikt administracyjny w jednej tylko wysokości, rozpatrywanie odwołań od decyzji Prezesa URE miałoby charakter jedynie fasadowy.

Trybunał Konstytucyjny staje po stronie przedsiębiorców

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17.10.2024 r., P 3/23, Legalis orzekł, iż art. 56 ust. 2h pkt 4 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 12b PrEnerg w zakresie, w jakim uniemożliwia sądowi powszechnemu miarkowanie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d ust. 1 PrEnerg, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu powołanego wyroku, iż przy tak ukształtowanych przepisach PrEnerg kontrola działalności organu władzy publicznej w zakresie adekwatności kary miałaby charakter jedynie iluzoryczny. Pozorność kontroli sądowej przeczyłaby tym samym zarówno prawu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak i monopolowi sądów na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Związanie sądu powszechnego cyfrowo oznaczoną karą administracyjną, której celem jest uniemożliwienie dokonania przez sąd całościowego rozpatrzenia sprawy, ograniczałoby prawo do sądu oraz monopol sądów na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Takie rozwiązanie byłoby również niesprawiedliwe, gdyż zrównywałoby ze sobą podmioty działające w złej i dobrej wierze, w sposób zawiniony i niezawiniony. W tym wypadku charakter sankcji administracyjnej uniemożliwiałby sądowi rozpatrzenie indywidualnej sytuacji każdego ukaranego, pełnej oceny jego działalności oraz stanu, a także stopnia winy czy realnych konsekwencji społeczno-gospodarczych, które go dotkną.

Skutki orzeczenia

Ukarani przez Prezesa URE przedsiębiorcy, w stosunku do których zapadły już prawomocne wyroki oddalające ich odwołania, powinni rozważyć możliwość wznowienia postępowań sądowych w swoich sprawach z powołaniem się na opisywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Problematyczne jest jednak to, iż wyrok TK nie został jeszcze ogłoszony w Dzienniku Ustaw i nie wiadomo, czy nastąpi to w najbliższym czasie. Z uwagi na formułowane wątpliwości co do składu Trybunału Konstytucyjnego jego orzeczenia nie są w tej chwili publikowane. Stanowi to zatem istotną formalną przeszkodę dla ewentualnego wznowienia postępowania, ponieważ orzeczenie trybunalskie wchodzi w życie dopiero z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony (art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Innymi słowy – omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymaga opublikowania w Dzienniku Ustaw, aby wszedł w życie. Z kolei skargę o wznowienie wnosi się, stosownie do art. 407 § 2 KPC, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej sytuacja, w której mimo korzystnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie można wznowić postępowania sądowego, wydaje się niezwykle krzywdząca z perspektywy ukaranych przedsiębiorców.

Wydane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego natomiast powinno mieć wpływ na zawisłe sprawy i sposób ich rozstrzygnięcia przez sądy (bez względu na wskazany problem z brakiem jego publikacji). Trudno sobie wyobrazić, iż sąd mógłby oddalić odwołanie przedsiębiorcy, nie bacząc w ogóle na stwierdzoną niekonstytucyjność podstawy orzekania.