3 godzin temu
Propozycja Komisji Europejskiej nowego wieloletniego budżetu UE spotkała się z licznymi głosami sprzeciwu zarówno w unijnych stolicach, jak i w Europarlamencie. Czy słusznie? Jaki powinien być nowy budżet, aby służył interesom Polski i Czech? I jak sfinansować rosnące ambicje UE, gdy musi ona jednocześnie spłacać zaciągnięty dług?
16 lipca tego roku Komisja Europejska przedstawiła propozycję nowego siedmioletniego budżetu na lata 2028–2034 – tzw. Wieloletnich Ram Finansowych (WRF). Opiewać będzie na prawie 1,98 biliona euro, czyli 1,26 proc. dochodu narodowego brutto (DNB) wszystkich państw UE.
Na sumę tę mają składać się 3 główne filary. Filar I obejmuje fundusze unijne (1,06 bln euro); filar II konkurencyjność (589,6 mld euro), a filar III politykę zewnętrzną (215,2 mld euro). Ponadto środki z unijnego budżetu trafią na administrację (117,9 mld euro) oraz spłatę długu zaciągniętego na poczet funduszu odbudowy po pandemii COVID-19 „NextGenerationEU” (168 mld euro). Zgodnie z propozycją Polska miałaby otrzymać ponad 123 miliardy euro, a Czechy – 29,4 miliarda euro.
Przełomowa zmiana dotyczy struktury budżetu. Komisja Europejska proponuje zastąpienie dotychczasowych unijnych programów z krajowymi alokacjami – takich jak polityka spójności czy Wspólna Polityka Rolna – nowymi programami partnerstwa o charakterze narodowym i regionalnym. Zmiana ta wywołuje kontrowersje zarówno w państwach UE, jak i w Parlamencie Europejskim.
Nowym instrumentem ma być Fundusz Konkurencyjności (ECF), który ma pomóc Unii przyciągnąć prywatne inwestycje w strategicznych sektorach. Stanowić będzie on połączenie aż dwunastu dotychczasowych inicjatyw wspierających przemysł europejski.
Jednocześnie toczy się dyskusja o tzw. nowych zasobach własnych UE, czyli źródłach dochodów, które umożliwią Unii Europejskiej spłacenie „NextGenerationEU”. KE wycofuje się też z pomysłu, aby unijny budżet na lata 2028-2034 finansować z dochodów z ETS2, czyli z podatku od spalin i ogrzewania domów. ETS2 zacznie obowiązywać w 2027 roku.
Aby nowy budżet UE został przyjęty, musi uzyskać poparcie wszystkich państw członkowskich, a następnie zatwierdzenie Parlamentu Europejskiego.
O priorytetach budżetowych Polski i Czech, a także podejściu obu państw do nowej konstrukcji budżetu, jego wielkości i propozycji zasobów własnych rozmawiali paneliści na wspólnej konferencji EURACTIV.pl i EURACTIV.cz „Czech-Polish Dialogue on Europe’s Budget Future”.
Polska bardziej otwarta na większy budżet
– Czechy i Polska mają wiele wspólnego, jeżeli chodzi o priorytety dotyczące wieloletniego budżetu. Oba kraje podkreślają znaczenie polityki spójności i opowiadają się za oddzielnym budżetem dla wspólnej polityki rolnej (WPR) – choć Czechy nie są tak zdecydowanym orędownikiem utrzymania jej obecnego udziału w całości budżetu – wskazała Pavlína Žákova, czeska wiceminister ds. europejskich.
Kolejnym wspólnym priorytetem, jak podkreśliła, jest obrona. – Oba nasze kraje popierają wzmacnianie zdolności obronnych i są otwarte na dyskusję o inicjatywach, także finansowych, realizowanych poza ramami WRF – zwróciła uwagę.
– Zdajemy sobie również sprawę z potrzeby wzmocnienia konkurencyjności UE, przy jednoczesnym podkreśleniu znaczenia równowagi geograficznej w podziale środków w ramach przyszłego Funduszu Konkurencyjności – dodała.
Wiceminister przypomniała także o roli rozszerzenia UE. – Oba nasze kraje podkreślają konieczność zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ten proces – zaznaczyła.
Wskazała jednocześnie na różnice między podejściem obu krajów. Zauważyła na przykład, iż Polska otwarta jest na większy unijny budżet niż Czechy.
Także jeżeli chodzi o tzw. nowe zasoby własne, „Czechy pozostają raczej zachowawcze, wręcz sceptyczne wobec propozycji Komisji Europejskiej, podczas gdy Polska wydaje się bardziej otwarta – również dlatego, iż chce zmniejszenia presji na budżety krajowe”, zaznaczyła Žákova.
Ponadto według niej Polska wydaje się też przychylniej nastawiona do wspólnego finansowania zaciągniętego przez UE długu, w którym to W tym zakresie Czechy są nieco bliższe stanowisku państw płatników netto.
Wreszcie Polska kładzie większy nacisk na rolę regionów w ramach polityki spójności, zwłaszcza tych położonych przy wschodniej granicy – zarówno w kontekście ochrony zewnętrznej granicy UE, jak i poprawy połączeń z Ukrainą w perspektywie jej przyszłego członkostwa, zwróciła uwagę czeska minister.
– Uważamy, iż Unia potrzebuje budżetu prostego, przejrzystego i wystarczająco elastycznego, skoncentrowanego zarówno na obecnych, jak i nowych wyzwaniach – i pozbawionego zbędnych obciążeń administracyjnych – podkreślił Zbyněk Smetana, dyrektor Departamentu Spraw UE w Ministerstwie Finansów Republiki Czeskiej.
Jak powiedział, czeski rząd jest zadowolony, iż propozycja Komisji stara się zachować równowagę między tradycyjnymi obszarami – takimi jak polityka spójności i rolnictwo – a nowymi wyzwaniami w dziedzinach obronności, bezpieczeństwa, transportu i konkurencyjności. Zwrócił też uwagę na rolę transportu i infrastruktury energetycznej, zwłaszcza dokończenia sieci TEN-T i budowa kolei dużych prędkości.
Jeśli chodzi o strukturę budżetu, zapewnił, iż Czechy są gotowe dyskutować nad propozycją Komisji, by uprościć i uporządkować budżet UE oraz jego programy, dzieląc je na trzy nowe filary. – Zasadniczo przyjmujemy ten pomysł z zadowoleniem. To upraszczanie powinno jednak uwzględniać specyfikę poszczególnych polityk i być stosowane tylko tam, gdzie jest to wykonalne i faktycznie przynosi wartość dodaną – zastrzegł.
Docenił ponadto, iż Komisja Europejska zdecydowała się utrzymać siedmioletni okres obowiązywania kolejnych WRF, co według niego ma duże znaczenie dla długoterminowego planowania i realizacji programów.
Nie wylać dziecka z kąpielą
Wacław Kucharek, naczelnik Wydziału Budżetu UE w Ministerstwie Finansów RP zwrócił uwagę, iż kwota 123 miliardów euro odnosi się jedynie do zarządzania dzielonego w części rozdzielonej na państwa.
– Mamy nadzieję pozyskać dodatkowe środki z programów zarządzanych centralnie – takich jak Fundusz Konkurencyjności, Horyzont czy Erasmus+ – wskazał.
– Uważamy, iż proponowana wielkość WRF to dobry punkt wyjścia do dalszych rozmów. Rozumiemy potrzebę reagowania na nowe wyzwania, ale jednocześnie dotychczasowe priorytety – zwłaszcza spójność i Wspólna Polityka Rolna – przez cały czas wymagają solidnego wsparcia finansowego – powiedział.
Dodał, iż Polska będzie opowiadać się za utrzymaniem WPR jako struktury dwufilarowej w ramach Wieloletnich Ram Finansowych. – Od wielu lat apelowaliśmy o większą elastyczność w budżecie UE, ale w tej chwili musimy dokładnie przeanalizować, czy propozycja Komisji nie poszła zbyt daleko i czy nie grozi to podważeniem głównego celu WRF – zapewnienia przewidywalności dla inwestycji długoterminowych – stwierdził.
Według niego zarówno Czechy, jak i Polska uważają, iż Fundusz Konkurencyjności powinien „uwzględniać pewną równowagę geograficzną – nie w formie ścisłych alokacji krajowych, ale przynajmniej preferencji, które zapewnią korzyści wszystkim regionom Europy”.
Polska zdecydowanie popiera natomiast zwiększenie finansowania obronności, w tym projektów o podwójnym zastosowaniu i mobilności wojskowej, oraz z zadowoleniem przyjmuje kontynuację wsparcia dla Ukrainy poza ramami WRF, wskazał, podkreślając jednocześnie poparcie dla utrzymania w nowym budżecie mechanizmu warunkowości praworządności.
Szansa dla przemysłu Polski i Czech
Nowy wieloletni budżet UE rośnie nominalnie, ale w ujęciu realnym pozostaje niemal na tym samym poziomie. To, co się zmienia, to jego struktura i priorytety wydatkowe, podkreślił Krzysztof Bocian z WiseEuropa.
Propozycja Komisji Europejskiej nowego budżetu opiewa na ok. 2 bln euro, co stanowi ok. 1,26 proc. dochodu narodowego brutto UE. Suma ta zawiera jednak także pieniądze przeznaczone na spłatę długu zaciągniętego na poczet unijnego funduszu odbudowy po pandemii COVID-19 – NextGenerationEU. Tak więc faktyczny budżet wynosi ok. 1,8 bln euro, czyli 1,15 proc. DNB, wskazał ekspert.
Tymczasem obecne Wieloletnie Ramy Finansowe według cen z 2025 r., wynoszą ok. 1,2 bln euro, co na początku obecnej perspektywy budżetowej wynosiło ok. 1,13 proc. DNB UE.
– Nominalnie oznacza to wzrost o blisko 30 proc., ale realnie budżet praktycznie nie rośnie, ponieważ odniesienie – czyli DNB – również się zwiększa – wskazał Bocian.
Jak ocenił, na pierwszy rzut oka budżet wygląda na większy, ale w ujęciu realnym jest on raczej ostrożny, zwłaszcza w kontekście kryzysów, z jakimi Unia Europejska walczy w ostatnich latach – geopolitycznych, handlowych i gospodarczych. – Spodziewałem się raczej większego realnego wzrostu – przyznał analityk.
Zwrócił ponadto uwagę, iż 2020 roku gospodarka światowa przechodzi proces regionalizacji – łańcuchy dostaw się skracają, a nacisk przesuwa się na produkcję przemysłową. – Nowa propozycja budżetu odzwierciedla ten trend – zaznaczył.
Jeden z jej czterech filarów to konkurencyjność, dobrobyt i bezpieczeństwo, a środki z tego filaru mają być kierowane bezpośrednio do sektorów przemysłowych. To zdaniem Bociana dobra wiadomość zarówno dla Polski, jak i dla Czech, ponieważ przesunięcie strumienia środków w stronę przemysłu „jest korzystne dla państw o większym udziale tego sektora w gospodarce”.
– W krajach takich jak Polska i Czechy – gdzie przemysł stanowi 20–25 proc. PKB i zatrudnienia – taki kierunek dobrze współgra z ich strukturą gospodarczą. Do państw o podobnej sytuacji należą m.in. Słowenia, Słowacja, Niemcy i Austria. Z kolei w innych krajach, np. w Grecji, Hiszpanii czy Francji, udział przemysłu w PKB wynosi ok. 10 proc. – podkreślił Bocian.
Według niego przesunięcie środków w stronę sektora przemysłowego to szansa dla obu grup:
– dla tych z mniejszym udziałem tego sektora w gospodarce na zwiększenie mocy produkcyjnych,
a dla tych z większym udziałem – jak Polska czy Czechy – na rozwój przemysłu, zwiększenie konkurencyjności, innowacyjności, zdolności produkcyjnych i pozycji w globalnym handlu.
Nowa sytuacja: nie tylko my potrzebujemy wsparcia
W obecnych Wieloletnich Ramach Finansowych około 70-75 proc. środków unijnych, jakie trafiają do Czech, pochodzi z polityki spójności, 20-25 proc. z rolnictwa, a jedynie 3-5 proc. z programów zarządzanych centralnie, przypomniał Filip Křenek, analityk z EUROPEUM.
– To tłumaczy perspektywę Czech w nadchodzących negocjacjach, ale jednocześnie pokazuje, z jakim wyzwaniem mierzymy się na arenie krajowej – nie potrafiliśmy skutecznie zachęcić czeskich firm i ośrodków badawczych do udziału w programach zarządzanych bezpośrednio przez UE – wskazał.
Jak podkreślił, udział w tych programach pozostaje od lat stabilny, zamiast rosnąć. Jego zdaniem wynika to w dużej mierze wynika to z dublowania podobnych instrumentów na poziomie krajowym i unijnym.
– Na przykład istniał czeski program spójności dotyczący budowy stacji ładowania pojazdów elektrycznych, a równocześnie podobny program na poziomie europejskim. Firmy czeskie wolały uczestniczyć w krajowym, bo był prostszy, choć cel był ten sam – rozwój publicznej infrastruktury ładowania – wyjaśnił.
Jego zdaniem jest to skutek nadmiernego skupienia się na polityce spójności, gdzie środki otrzymuje się w ramach kopert krajowych, w przeciwieństwie do sytuacji, gdy firmy muszą konkurować o finansowanie na poziomie unijnym.
To, iż od 2004 roku udział polityki spójności i rolnictwa w budżecie stopniowo maleje w jego opinii było nieuniknione w miarę rozwoju gospodarek Europy Środkowo-Wschodniej.
– Musimy dostosować się do nowej rzeczywistości, w której nie tylko nasz region, ale też inne państwa potrzebują większego wsparcia w nowych dziedzinach, takich jak obronność czy konkurencyjność – zaznaczył.
Większy budżet, nowy dług?
– Żyjemy w świecie wilków, a nasza pozycja staje się coraz bardziej niepewna. Musimy pokazać – sobie samym i partnerom zewnętrznym – iż wciąż potrafimy działać razem i podejmować szybkie, trafne decyzje – podkreślił były ambasador Jan Truszczyński, ekspert Team Europe Direct.
Odnosząc się do ostrożności Czech wobec nowych zasobów własnych UE, przypomniał o około 24 mld euro rocznie potrzebnych na spłatę wspólnego długu zaciągniętego w ramach funduszu odbudowy.
– Aby zachować wiarygodność w spłacie tego zobowiązania, musimy wykazać długofalową stabilność finansową. Dopiero wtedy będziemy w stanie przeznaczyć odpowiednie środki na nowe priorytety – choć i tak na to do końca nie wystarczy – ocenił.
Według niego propozycja nowego budżetu, choć ambitna nominalnie, nie jest wystarczająca, by zaspokoić potrzeby inwestycyjne UE, zwłaszcza w obszarach zielonej transformacji i obronności.
– Proponowane przez Komisję instrumenty są przydatne, ale zbyt mało odważne i zbyt ograniczone, by sprostać skali wyzwań – stwierdził Truszczyński.
– „Oszczędne” państwa członkowskie będą nalegać na ograniczenie rozmiaru budżetu, ale jako Unia Europejska powinniśmy dążyć w przeciwnym kierunku – do jego zwiększenia. A jeżeli nie będzie to możliwe w ramach obecnych wieloletnich ram finansowych, musimy mieć odwagę rozpocząć rozmowę o wspólnym zadłużeniu – uważa były dyplomata.
O takim rozwiązaniu nie ma mowy w obecnym projekcie budżetu, „z oczywistych powodów, ale to «słoń w pokoju», którego nie da się ignorować”, wskazał.
– jeżeli chcemy zwiększyć konkurencyjność i sprostać potrzebom inwestycyjnym, musimy rozważyć kolejne wspólne pożyczki – ocenił.
Žákova nie uważa iż kolei, aby ostateczny kształt nowego wieloletniego budżetu UE znacząco odbiegał od tego, co zostało już przedstawione – także jeżeli chodzi o wielkość budżetu.
– Nie sądzę, by ostateczny kompromis i finalny wynik negocjacji znacząco odbiegał od propozycji Komisji. Nie jestem więc szczególnie optymistyczna, jeżeli chodzi o możliwość zwiększenia budżetu ponad poziom zaproponowany przez Komisję czy też o większą otwartość państw członkowskich na wspólne zaciąganie pożyczek – przyznała.
Jej zdaniem Komisja Europejska „dość trafnie wyważyła interesy państw członkowskich – zarówno pod względem wielkości budżetu, jak i jego struktury”.
– Wzrost wydatków jest umiarkowany, a jeżeli wyłączyć spłatę funduszu NextGenerationEU, jest wręcz niewielki. Jednocześnie zachowano nominalny poziom wydatków na politykę spójności i Wspólną Politykę Rolną, czyli wydatki na ten cel pozostaną zbliżone do obecnego poziomu – wskazała wiceminister.
A jak polski rząd zapatruje się na możliwość zaciągnięcia przez UE nowego wspólnego długu?
– jeżeli chodzi o wspólne zadłużenie, jesteśmy otwarci na możliwość jego wykorzystania w przyszłości – ale wyłącznie w przypadku szczególnych, jasno określonych celów, takich jak obronność czy wsparcie dla powojennej odbudowy Ukrainy – podkreślił Kucharek.
Nowe zasoby własne – ale jakie?
Komisja Europejska w ramach swojego projektu budżetu zaproponowała pięć nowych źródeł dochodów: udział UE w dochodach z handlu emisjami (ETS), mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM), podatek od nieodzyskiwanych odpadów elektronicznych, podatek akcyzowy od wyrobów tytoniowych i podatek od dużych przedsiębiorstw działających w UE.
Według szacunków źródła te mają generować nieco poniżej 60 miliardów euro rocznie, czyli około 350 miliardów w perspektywie siedmioletniej, zauważył Krzysztof Bocian.
Smetana zgodził się z kolei ze stroną polską, iż Czechy są sceptyczne, jeżeli chodzi o proponowane nowe zasoby własne UE. – Uważamy, iż strona dochodowa budżetu UE powinna być prosta i opierać się przede wszystkim na składkach uzależnionych od DNB, ponieważ najlepiej odzwierciedlają one realną sytuację gospodarczą poszczególnych państw członkowskich – wskazał.
– Respektujemy ustalenia Rady Europejskiej z grudnia 2020 roku i jesteśmy gotowi ocenić wszystkie propozycje w tej chwili znajdujące się na stole. Niemniej jednak uważamy, iż nowe źródła dochodów powinny być stabilne, sprawiedliwe i nie powinny wywoływać nieproporcjonalnych skutków dla poszczególnych państw – podkreślił.
Jego zdaniem większość obecnych propozycji nie spełnia tych kryteriów. Jako przykład podał system handlu emisjami ETS 2. – W proponowanym kształcie miałby on skrajnie nieproporcjonalny wpływ na niektóre państwa członkowskie – zwłaszcza Czechy, ale także Polskę – ocenił panelista.
Jak wyjaśnił, w poprzednich wersjach propozycji przewidziany był tzw. mechanizm solidarnościowy, który wprowadzał górny limit wkładu poszczególnych państw – maksymalnie 150 proc. ich standardowej składki opartej na DNB. – w tej chwili tego zabezpieczenia już nie ma – zauważył.
– To oznacza, iż w obecnym kształcie propozycja dotycząca ETS-u mogłaby prowadzić do znaczących dysproporcji między państwami członkowskimi – stwierdził, tłumacząc, iż dla państw takich jak Czechy czy Polska, o wysokim udziale przemysłu energochłonnego, obciążenia wynikające z tego mechanizmu byłyby nieporównywalnie większe niż dla państw o strukturze gospodarki mniej zależnej od emisji.
Jeśli chodzi o propozycję CBAM – mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO₂ – Smetana stwierdził, iż jest to prawdopodobnie najmniej skomplikowane źródło dochodów. – Problem polega jednak na tym, iż jego ogólny wkład do budżetu UE będzie dość niewielki – zwrócił uwagę
– Wciąż bardzo trudno jest opracować naprawdę nowe zasoby własne dla budżetu UE. W większości przypadków mówimy zasadniczo o przesunięciu środków z budżetów państw członkowskich, a nie o generowaniu rzeczywiście nowych dochodów – ocenił.
Dodał, iż jeżeli Unia Europejska chciałaby zwiększyć całkowity wolumen budżetu, jedynym sposobem byłoby podniesienie składek narodowych w oparciu o DNB (dochód narodowy brutto). – Problem polega na tym, iż dla niektórych państw jest to nie do przyjęcia, ponieważ trudno to pogodzić z ich krajowymi wysiłkami konsolidacyjnymi – to samo dotyczy Czech – podkreślił.
Smetana zaznaczył, iż podczas dyskusji o całkowitym wolumenie budżetu UE należy wziąć pod uwagę kilka czynników. Z jednej strony istnieje potrzeba konsolidacji fiskalnej i ograniczania wzrostu składek narodowych, z drugiej – nie można sobie pozwolić na duże cięcia w funduszach spójności i rolnictwa, a jednocześnie trzeba też znaleźć środki na nowe priorytety.
W przypadku Czech „jedynym możliwym rozwiązaniem jest zwiększenie nieco całkowitego budżetu, choć pytanie brzmi, na jak duże zwiększenie państwa się zgodzą”, stwierdził.
Kwestia wiarygodności
Kucharek podkreślił natomiast, iż podczas swojej prezydencji w Radzie UE w pierwszej połowie roku Polska zrobiła wiele, by zainicjować dyskusję o nowych zasobach własnych.
– Wówczas Komisja nie poparła naszych działań, ale cieszymy się, iż ostatecznie przedstawiła własne propozycje – wskazał.
– Mamy świadomość, iż bez nowych zasobów własnych uzgodnienie kolejnych wieloletnich ram finansowych będzie bardzo trudne. Dlatego uważnie analizujemy pakiet propozycji Komisji Nasza ogólna ocena jest jednak ostrożna – zastrzegł.
Jak powiedział, Polska podziela wiele zastrzeżeń strony czeskiej – w szczególności dotyczących systemu ETS 2. Dodał jednak, iż polski rząd popiera trzy z proponowanych przez Komisję nowych zasobów: CBAM, ETIAS (związane z ruchem turystycznym do UE) oraz dochody wynikające z opłat transakcyjnych, które mogą być częściowo kierowane do budżetu UE.
Bocian zwrócił natomiast uwagę na potrzebę zwiększenia dochodów budżetowych z perspektywy makroekonomicznej. – Pojawił się bowiem nowy priorytet – a jest nim obrona – przypomniał, dodając jednak, iż „to szczególny rodzaj wydatków – nie są to inwestycje, które przynoszą wymierny zwrot”.
Zauważył jednocześnie, iż każda nowa forma zasobu własnego wymaga jednomyślnej zgody państw członkowskich i ratyfikacji przez parlamenty narodowe, co czyni cały proces niezwykle trudnym.
– Podkreślę jednak aspekt polityczny: jeżeli chcemy zachować wiarygodność jako wspólnotowy dłużnik, zdolny do zaciągania zobowiązań na korzystnych warunkach w przyszłości, powinniśmy pokazać – sobie i światu – iż potrafimy wspólnie uzgodnić stabilne źródła dochodów UE – podkreślił.
– To stworzy solidne podstawy do spłaty długu związanego z funduszem odbudowy – ocenił.
Artykuł <span style="
display: inline-block;
background-color: #FFC708;
color: black;
font-size: 0.75em;
padding: 0.15em 0.5em;
border-radius: 9999px;
margin-right: 0.4em;
vertical-align: middle;
">PREMIUM</span>Wielkie spory o wielkie pieniądze, czyli jaki ma być nowy wieloletni budżet UE? pochodzi z serwisu EURACTIV.pl.
