Pozostawienie wniosku bez rozpoznania a bezczynność organu

Skarga na bezczynność

P. S.A. z siedzibą w W. Zakład w O. (dalej: Skarżąca, Spółka), wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa (dalej: Organ) w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, wszczętego na podstawie podania z 28.10.2024 r.

Bezczynność organu

Jak wyjaśnił WSA w Poznaniu, kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji – art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: PostAdmU). Kwestia bezczynności organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 KPA.

W sprawie, przed wniesieniem skargi (tj. przed 13.6.2025 r.) Skarżąca złożyła wymagane ponaglenie – pismo z 10.6.2025 r. W takich warunkach WSA w Poznaniu stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wymagań formalnych, co umożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny.

Stan faktyczny

Jak wynika z akt sprawy, 28.10.2024 r. Skarżąca wystąpiła do Organu z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji w postaci linii kolejowych. Pismem z 8.1.2025 r. Organ – na podstawie art. 36 § 1 KPA – zawiadomił Stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Następnie, pismem z 25.2.2025 r. Organ – na podstawie art. 66 § 1 KPA – poinformował, iż ww. podanie dotyczy spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji publicznej, wobec czego Organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do jego adekwatności, a w sprawach innych Strona powinna wnieść odrębne podania do adekwatnych organów. Pismem z 26.2.2025 r. Organ – na podstawie art. 64 § 2 KPA i art. 50 § 1 KPA wezwał Stronę do uzupełnienia braków podania i złożenia wyjaśnień, pouczając, iż nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie, pomimo uzupełnienia przez Skarżącą braków podania oraz udzielenia wyjaśnień, pismem z 9.5.2025 r. Organ – na podstawie art. 64 § 2 KPA – zawiadomił o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Istota sporu

WSA w Poznaniu wskazał więc, iż istotne dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zwłoka Organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeżeli tak, to czy miała ona charakter rażący. Dalej, w sprawie należy wyjaśnić dwie kwestie. Pierwsza dotyczy adekwatności Organu w załatwieniu podania Skarżącej. Druga zaś odnosi się do podstaw zastosowania art. 64 § 2 KPA oraz art. 66 § 1 KPA.

Stanowisko WSA w Poznaniu

Wobec tego WSA w Poznaniu wskazał, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 KPA), z jakim mamy do czynienia w sprawie, przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Strona ma w takim przypadku możliwość wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu, a sąd dokonuje wówczas kontroli zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (uchwała NSA z 3.9.2013 r., I OPS 2/13, Legalis).

WSA w Poznaniu uznał, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności Organu.

W pierwszej kolejności WSA w Poznaniu zauważył, iż od dnia złożenia podania, czyli od 28.10.2024 r. do zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, tj. do 8.1.2025 r., Organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Natomiast od 8.1.2025 r. kilkukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, by finalnie pozostawić podanie bez rozpoznania, kończąc postępowanie 8.5.2025 r.

Odnosząc się do kwestii adekwatności Organu, WSA w Poznaniu wskazał, iż skoro linie kolejowe, jako budowle niebędące urządzeniem technicznym, spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a ustawy z 27.4.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 647) marszałek województwa jest organem adekwatnym w sprawie. W konsekwencji więc, wezwanie Skarżącej na podstawie art. 64 § 2 KPA do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikających z przepisów szczególnych, było czynnością zasadną. Natomiast zawiadomienie na podstawie art. 66 § 1 KPA, informujące Skarżącą, w stosunku do jakich terenów wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinien zostać złożony do innych organów (właściwych miejscowo) już nie.

Organ był adekwatny w sprawie. Pomimo niezasadnego powołania się na art. 66 § 1 KPA, Organ nie załatwił sprawy w terminie, choćby w tej części, w jakiej uznawał swoją adekwatność. Wszystko to wskazuje na zaistnienie po stronie Organu stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuprawnione. Zdaniem WSA w Poznaniu, Organ powinien był przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji załatwiającej sprawę (poprzez: wydanie żądanego pozwolenia, odmowę jego wydania czy też ewentualnie tzw. merytoryczne umorzenie postępowania).

Oceniając wagę stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, WSA w Poznaniu uznał, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie zwłoki organu winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd też samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 6.8.2019 r., II OSK 1802/19, Legalis). W okolicznościach sprawy taki stan nie wystąpił. Sam okres trwania postępowania, licząc od daty wpływu podania (28.10.2024 r.) do wniesienia skargi (13.6.2025 r.), nie mógł w prosty sposób świadczyć o tym, iż bezczynność, w którą Organ finalnie popadł, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka nie była skutkiem złej woli Organu (intencjonalnego działania na szkodę strony), ale odmiennym rozumieniem przepisów co do adekwatności Organu.

Rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy WSA w Poznaniu:

1. zobowiązał Organ do rozpatrzenia sprawy z wniosku Skarżącej w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;
2. stwierdził, iż Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Komentarz