Po co komu plan ogólny? O dysfunkcjach planowania przestrzennego w Polsce

Obecny rząd postanowił, iż zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzone w ciągu ostatnich lat, również te ostanie z 7 lipca 2023 roku, są w porządku i należy je kontynuować. No cóż, trudno się z tym podejściem zgodzić. Prawo o planowaniu przestrzennym wprowadzone w 2003 roku, od lat „łatane” rozmaitymi nowelizacjami, wygląda dziś jak Frankenstein. I funkcjonuje, niestety, z podobnym efektem jak bohater horroru.

W kilku tekstach chcę wyjaśnić, w jaki sposób obecny system planowania doprowadzi do jeszcze większego chaosu w zagospodarowaniu przestrzeni (bo chaos to już mamy od dość dawna), co przełoży się na pogorszenie jakości życia większości z nas, jak pozbawi przede wszystkim nas, tak zwanych zwykłych mieszkańców, i tak już niewielkiego wpływu na zawartość dokumentów planistycznych no i oczywiście jak będzie nas wszystkich drogo kosztować. Ale kto bogatemu zabroni.

Dlaczego obywatelki i obywateli miałaby interesować kwestia planowania? Jak ona dotyka ich codziennego życia? No choćby tak, iż wszyscy płacimy za jej błędy i to nie tylko mniejszym komfortem życia, ale także na przykład naszym zdrowiem.

Spójrzmy na zabudowę rozlewającą się wokół miast i miasteczek w Polsce. Kto płaci za drogi dojazdowe, wydłużone sieci infrastruktury, a następnie za transport publiczny pokonujący wiele kilometrów? Przecież nie ci, którzy mieszkają w tych osiedlach i na pewno nie ci, którzy je z wielkim zyskiem sprzedali owym mieszkańcom. A kto ponosi zwiększone koszty ruchu samochodowego, bo transport publiczny w takich obszarach jest zwykle niewydolny (także dlatego, iż jest dość kosztowny)? I to nie koszty wyrażone w złotówkach, ale w jakości wdychanego powietrza, w przegrzaniu miasta w czasie upałów, w zagarnianiu przestrzeni przez parkujące samochody? Pan, Pani, ja płacę. Wszyscy płacimy. Planowanie jest ważne dla każdej i każdego z nas, choćby jeżeli nie zdajemy sobie z tego sprawy.

W kolejnych odcinkach mojej opowieści o systemie planowania w Polsce będę szukać odpowiedzi na pytanie, czym jest i po co nam plan ogólny, pokażę, jak następuje stopniowe wypychanie interesariuszy takich jak aktywiści czy mieszkańcy z procesu planowania (co pozbawia nas naszych demokratycznych praw) oraz przeanalizuję, czy plany miejscowe naprawdę zapewniają dobre zagospodarowanie przestrzeni. Postaram się także sformułować kilka rad dla tych, którzy chcieliby podjąć jakieś działania. Na koniec przedstawię, w jaki sposób system planowania, może nie być maszynką generowania wzrostu (czyli niszczenia systemów podtrzymujących życie na Ziemi), ale rzeczywiście przyczyniać się do polepszania dobrostanu mieszkańców miast i wsi, a także do dobrostanu systemów ekologicznych, które umożliwiają istnienie istot ludzkich.

Po co komu plan ogólny?

Wielu z Was tego lata nerwowo szukało telefonu do planistów i urbanistek. Otrzymaliście informację ze swojej gminy, iż należy składać wnioski do planu ogólnego, a następnie zobaczyliście formularz wniosku, z którego nic nie mogliście zrozumieć (spojler: dokładnie z takim zamiarem został on opracowany). A zależy Wam na tym, aby otoczenie, w którym mieszkacie, pracujecie czy prowadzicie biznes, było przyjazne, zdrowe i zaspokajało Wasze potrzeby. Więc chcecie się dowiedzieć, czym jest ten cały plan ogólny.

No to zapraszam.

Zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadziła do systemu planowania w Polsce nowy akt planowania przestrzennego – plan ogólny. Jednocześnie z systemu zniknęło Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie było aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia obowiązywały władze lokalne przy sporządzaniu planów miejscowych. Czyli niby był to dokument „miękki”, ale jednak miał pewne przełożenie na treści aktów prawa miejscowego, jakim są plany miejscowe. Celem Studium było, zgodnie z ustaleniami zmienionej ustawy, „określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego”.

Co jest celem nowego planu ogólnego? Nie wiadomo. Ustawodawca nie pofatygował się powiedzieć nam, po co samorządy lokalne mają ten dokument sporządzać i czemu ma on służyć.

Powiedział nam za to, co można ustalić w tymże planie ogólnym.

Dokument ten musi określić obowiązkowo „strefy planistyczne” i „gminne standardy urbanistyczne”. Ustawa pozwala nam określić 13 takich stref. Należy obszar gminy, dla której sporządza się plan ogólny, podzielić na rozłączne tereny, które przypisuje się do jednej z owych 13. stref planistycznych. Nie wolno żadnego obszaru gminy przypisać do więcej niż jednej strefy. Wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii, które określa „profil funkcjonalny” każdej strefy planistycznej oraz przypisany do niej minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Powiecie: wygląda nieźle. Nareszcie koniec betonozy. Acha, i wreszcie będziemy wiedzieć, co i gdzie można budować. No, nie byłabym taka pewna.

Po pierwsze, nie bardzo wiadomo co to jest ów „profil funkcjonalny strefy planistycznej”. Czy to jest to samo co „przeznaczenie terenu”, które określać ma, zgodnie z ustawą, plan miejscowy (art. 4 ust. 1)? jeżeli to to samo, to dlaczego nazywa się inaczej? I dlaczego nagle ma być ustalane w innym akcie prawa miejscowego? Każdy legislator wie (a przynajmniej powinien wiedzieć), iż „do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami”. Można powiedzieć – akademicki spór. Otóż przeciwnie, ten problem ma wymiar bardzo praktyczny. A co, jeżeli plan ogólny ustali „profil funkcjonalny” (będący w istocie ustaleniem przeznaczenia terenu) niezgodny z już obowiązującym planem miejscowym, który zgodnie z ustawą zachowuje swoją moc? To które prawo miejscowe jest ważniejsze? Plan ogólny czy plan miejscowy? I kto ma to ustalać? Prezydent miasta? Wojewoda? Samorządowe Kolegium Odwoławcze? Oczywiście nie, taki spór musi rozstrzygnąć sąd.

Wyobrażacie sobie sądy zalane falą pozwów o ustalenie czy obowiązuje „profil funkcjonalny” z planu ogólnego czy przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym? Myśleliście, iż obok waszego domu planowany jest park, a tu może okazać się, iż raczej centrum logistyczne. Po opadnięciu tej fali pozwów o ustalenie, które prawo jest ważniejsze (co prawdopodobnie zajmie trochę czasu i spowoduje wiele zamieszania), pojawi się prawdopodobnie fala roszczeń odszkodowawczych. Nie przypominam sobie, aby rząd zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego fundusz na poradzenie sobie z tymi pozwami.

Jest też druga możliwość. Taka, iż ów nieszczęsny „profil funkcjonalny” to jednak jest coś innego niż przeznaczenie terenu, jakie mamy ustalić w planie. Wspaniale, ktoś jednak przeczytał „Zasady techniki prawodawczej”. Jak zatem ustalić czy dane przeznaczenie terenu ustalane w planach miejscowych mieści się w „profilu funkcjonalnym” określonym w planie ogólnym? Konia z rzędem temu kto znajdzie takie przepisy w ustawie. To także nie jest pytanie akademickie, bo zgodnie z brzmieniem ustawy, wszystkie nowe plany miejscowe będą musiały być zgodne z ustaleniami planu ogólnego. Musimy zatem wiedzieć, jakie przeznaczenia terenu odpowiadają poszczególnym „profilom funkcjonalnym”, bo inaczej nie da się takiej zgodności stwierdzić. Czyli nie będzie wiadomo czy plan miejscowy można, zgodnie z obowiązującym prawem, uchwalić.

Jeśli ktoś myśli, iż cała ta sprawa jest strasznie zawikłana, to spieszę donieść, iż zabawa dopiero się zaczyna.

Przyjrzyjmy się bliżej owym nieszczęsnym „profilom funkcjonalnym” stref planistycznych. Mamy tam strefę pod nazwą „strefa zieleni i rekreacji”. No fajnie, myślicie sobie, parki, laski, może jakieś korty tenisowe. Możecie się nieźle zdziwić, bo rozporządzenie dopuszcza tam usługi kultury i rozrywki (co powiecie na dyskotekę?), teren handlu detalicznego (może sklep całodobowy z alkoholem na przykład?), tereny usług turystyki (och, już widzę jak co szybsi deweloperzy rzucą się budować „aparthotele” z luksusowymi 9-metrowymi „apartamentami”), tereny usług nauki (może jakaś uczelnia medialna albo inna szkoła „wyższa” sfinansowana z zaskórniaków publicznych)…

Nie chcę nikomu dawać dalszej inspiracji, co można zrobić, ale bez większego trudu da się tę strefę zieleni i rekreacji zabudować tak, iż na zielono będą tylko pomalowane elewacje „apartohoteli” i lokalnych dyskontów.

W ekstremalnym przypadku może w ogóle nie pojawić się zagospodarowanie, które sugeruje nazwa danej strefy.

Co możemy zrobić?

Jeśli znacie urbanistkę czy planistę możecie oczywiście poprosić ich radę. Ale możecie też wpisać w treść wniosku zupełnie potocznym językiem to, co widzielibyście jako pożądane zarówno na obszarze całej gminy/miasta jak i w poszczególnych jego częściach. Nie może być tak, iż gminy nie uwzględnią wniosku, bo nie operuje specjalistycznymi wskaźnikami. Kiedy minister idzie do apteki po aspirynę, farmaceutka nie każe mu przecież podawać wzoru chemicznego kwasu acetylosalicylowego. Jakby tak było, to wszyscy ministrowie chodziliby zakatarzeni. To, czy wniosek został uwzględniony, będzie można zweryfikować na późniejszych etapach sporządzania planu.

W niektórych gminach minął już wyznaczony przez władze lokalne termin składania wniosków do planu ogólnego. Czy to oznacza, iż straciliśmy wpływ na sporządzanie dokumentu? Nie, bo będą jeszcze kolejne etapy procedury, w których można wpływać na rozstrzygnięcia planu ogólnego. Wyjaśnię to szerzej w kolejnym odcinku, dotyczącym partycypacji.

Możecie także zgłosić wniosek po terminie, zaznaczając, iż władze lokalne nie dołożyły starań, aby wiadomość o terminie składania wniosków dotarła do wszystkich interesariuszy, co narusza określoną w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu zasadę zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem planu oraz zasadę jawności i przejrzystości procedur planistycznych. W szczególności mieszkańcy, lokalni przedsiębiorcy czy NGOsy mogą przywołać ten argument. Warto zauważyć, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały w sprawie planu ogólnego. Sporządzające plan ogólny władze samorządowe muszą zatem stosować się do zasad ustalonych w ustawie. Przepisy ustawy mówią, iż informacja o sposobach, terminach i miejscach składania wniosków musi co najmniej (1) zostać opublikowana w prasie, (2) wywieszona w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzaniem planu ogólnego lub w siedzibie urzędu, (3) udostępniona na stronie internetowej urzędu oraz w BIP-ie oraz (4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. zwykle władze samorządowe wywieszają informację w siedzibie urzędu, ale łatwo argumentować, iż nie każdy ma możliwość codziennego odwiedzania urzędu w celu czytania ogłoszeń. Władze powinny zatem umieszczać te informacje w sposób bardziej dostępny dla mieszkańców i innych lokalnych interesariuszy.

Istnieje jednak ważniejszy instrument, którego możemy użyć, aby uzyskać wpływ na zawartość nie tylko planu ogólnego, ale także innych aktów planowania przestrzennego. Ten instrument to strategia rozwoju. Zapytacie jaki związek ma strategia z planem ogólnym? Ano taki, iż w planie ogólnym należy uwzględnić politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy. Nie tylko zresztą plan ogólny, także inne plany muszą uwzględniać ustalenia strategii. Nie są one wcale, jak niekiedy można usłyszeć, ogólne i kierunkowe. Przeciwnie, ustalenia strategii muszą być bardzo konkretne i mają bardzo precyzyjne przełożenie na plany. Ustawa o samorządzie gminnym, która reguluje zawartość strategii mówi, iż muszą się w niej znaleźć na przykład: (1) zasady ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony powietrza, przyrody i krajobrazu, (2) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (3) kierunki zmian w strukturze zagospodarowania terenów, w tym określenia szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, (4) zasady lokalizacji obiektów handlu wielkopowierzchniowego, (5) zasady lokalizacji kluczowych inwestycji celu publicznego, (6) kierunki rozwoju systemów komunikacji, infrastruktury technicznej i społecznej, (7) zasady lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW, (8) zasady lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, (9) zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, (10) zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego na obszarach zdegradowanych i obszarach rewitalizacji oraz obszarach wymagających przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji. To nie są żadne ogólne wizje, to są bardzo konkretne polityki o wyraźnych i znaczących konsekwencjach w przestrzeni. Dodatkowo, ustawa o samorządzie gminnym wymaga, aby w strategii znalazł się model struktury funkcjonalno-przestrzennej, który ma określić „docelowy układ elementów składowych przestrzeni”, w tym na przykład strukturę sieci osadniczej, system powiązań przyrodniczych, główne korytarze i elementy sieci transportowych czy główne elementy infrastruktury technicznej.

Z tego opisu jasno wynika, iż w ramach strategii należy opracować coś w rodzaju planu, dla niepoznaki nazwanego „modelem struktury funkcjonalno-przestrzennej”, co na marginesie, jest pojęciem jak najbardziej urbanistycznym. Ciekawe, iż ustawa nie wymaga, aby w pracach nad strategią uczestniczyli urbaniści i urbanistki. Ponieważ model struktury funkcjonalno-przestrzennej ma bezdyskusyjnie wymiar przestrzenny, to bardzo łatwo będzie sprawdzić czy jego ustalenia są uwzględnione w planie ogólnym. Pamiętajmy, iż brak uwzględniania ustaleń strategii będzie naruszeniem zasad sporządzania planu ogólnego i może stanowić podstawę do jego unieważnienia.

Nowa formuła strategii została wprowadzona w 2020 roku. Dlatego w tej chwili wiele gmin podejmuje, jednocześnie z planem ogólnym, prace nad nową strategią. Dlaczego? Ano dlatego, iż wcześniej sporządzane strategie miały właśnie charakter ogólny i często były manifestem przerostu ambicji władz lokalnych.

Każde miasteczko chciało stawać do globalnej konkurencji i ścigać się z kurortami alpejskimi w zakresie atrakcyjności turystycznej, a z Doliną Krzemową w zakresie potencjału ściągania innowacyjnych przedsiębiorstw. Jak jednak te wizje przełożyć dzisiaj na ustalenia planu ogólnego?

No, jest to pewien problem.

W związku z tym wiele gmin przystąpiło do sporządzania strategii, aby plan miejscowy mógł być spójny z dokumentem, który nie lata tak wysoko jak ambicje wielu prezydentów. I tu otwiera się szansa, aby poprzez strategię zapewnić wpływ na rozstrzygnięcia nie tylko planu ogólnego, ale także planów miejscowych.

Pamiętajcie, iż strategia nie jest dokumentem tak sformalizowanym jak plany. Łatwiej się włączyć w jej sporządzanie tym, którzy nie mają specjalistycznej wiedzy w zakresie urbanistyki i planowania przestrzennego. Nie trzeba wiedzieć, co to są dane przestrzenne i nie trzeba mieć umiejętności legislacyjnych (zatem choćby Ministerstwo Technologii i Rozwoju mogłoby brać udział). Przede wszystkim w strategii określa się cele rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. I to absolutnie powinno być uzgodnione demokratycznie. Nie schowane po kątach grupy ekspertów zaprzyjaźnionych z burmistrzynią, ale otwarty obywatelski dialog powinny decydować o celach rozwoju lokalnej społeczności.

Powiecie idealizm? No nie – przepisy prawne. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mówi, iż projekty strategii podlegają konsultacjom z mieszkańcami oraz z lokalnymi partnerami społecznymi i gospodarczymi. Ta ostatnia grupa jest jasno zdefiniowana i obejmuje: organizacje pracodawców, organizacje związkowe, samorządy zawodowe, izby gospodarcze, organizacje pozarządowe, Radę Działalności Pożytku Publicznego oraz uczelnie, federacje podmiotów szkolnictwa wyższego i nauki, instytuty naukowe PAN, instytuty badawcze, międzynarodowe instytuty naukowe działające w RP, centrum Łukasiewicz, instytuty w sieci Łukasiewicz, PAU oraz inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły. Konsultacje, niestety zwykle się odbywają dopiero wtedy, kiedy dokument jest gotowy (to coś mówi o stosunku władz samorządowych do obywateli, prawda?). Trudno jest zwykle w takim momencie całkowicie przedefiniować sprawę tak fundamentalną jak cele rozwoju.

Ale pozostało jedna furtka. Otóż to rada gminy określa szczegółowy tryb i harmonogram opracowania projektu strategii rozwoju gminy. Sporządzanie strategii nie ma zatem tak sztywnej procedury jak na przykład procedura sporządzania planów, która jest określona ustawą. Można zatem, a choćby należy wywierać presję na radnych i radne, aby ustanowili demokratyczny tryb sporządzania strategii.

Żądajcie, aby odbywały się zebrania obywatelskie z prawdziwym dialogiem pomiędzy interesariuszami. Aby przeprowadzić warsztaty w określonych zakresach tematycznych. Aby zorganizować tak zwane „serious games”. Aby o wyborze celów rozwoju decydował panel obywatelski. Jest wiele możliwości. Żądajcie zapewnienia konkretnych możliwości współdecydowania a nie „konsultacji”. Nie pozwólcie żadnej grupie ekspertów ustalać, jakie są Wasze cele. Czy jesteście grupą obywateli, organizacją pozarządową, szewcem czy związkiem zawodowym. Pamiętajcie, iż Europejska Karta Samorządu Terytorialnego mówi, iż samorząd terytorialny to “prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. To Wy jesteście samorządem a nie władze samorządowe, które wybraliście. Żądajcie dostępu do władzy. Hakujcie system.

Wasza rada miasta czy gminy podjęła już uchwałę? Nic nie szkodzi, można ją zmienić. To zależy wyłącznie od woli rady. Dobijajcie się, żądajcie informacji (jak nie da się inaczej – na podstawie prawa dostępu do informacji publicznej), piszcie do radnych, bo to oni decydują. Idźcie na dyżury, nie dajcie się zbywać pustymi obietnicami. Nie odpuszczajcie. Jak uzyskacie realny wpływ na podejmowanie decyzji w strategii – przełoży się to na rozstrzygnięcia wszystkich planów.

Oczywiście wiem, iż to zajmie Wam dużo czasu i wymaga wysiłku. Ale nie ma chyba innej drogi do odzyskania realnego wpływu na losy naszych lokalnych wspólnot. Andrzej Andrysiak [dziennikarz, wydawca – przyp. red.] słusznie zauważa, iż musimy odzyskać kontrolę nad władzami samorządowymi w Polsce. Nikt tego za nas nie zrobi. Zacznijmy od strategii.