Pakt Migracyjny

2 miesięcy temu

Wspólna polityka migracyjna na poziomie unijnym jest potrzebna. Apelowały o to zwłaszcza od 2015 roku państwa obciążone napływem cudzoziemców od strony Morza Śródziemnego. Pakt migracyjny – twór partii europejskich od lewicy do prawicy – znalazł się jednak w ogniu krytyki. O co zatem chodzi? Kto jest największym oponentem? Które elementy nowej reformy wzbudzają wątpliwości? I jakie są perspektywy dla Polski?

Na kanwie głośnego wystąpienia rzeczniczki prasowej Konfederacji Ewy Zajączkowskiej-Hernik, kierowanego do ponownie wybranej Przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen, powrócił temat Paktu migracyjnego. W zeszłorocznym referendum zrównany z „przymusowym mechanizmem relokacji narzuconym przez biurokrację europejską”[1], dziś – według rzeczniczki Konfederacji – stanowi „źródło poczucia zagrożenia przez miliony kobiet i dzieci”[2]. Z kolei rząd koalicyjny niewątpliwie prezentuje łagodniejsze, jednak pozbawione spójności stanowisko. Choć Donald Tusk zapewnia, iż Polska będzie beneficjentem Paktu, minister Andrzej Domański zawetował, idąc za słowami premiera, korzystne dla nas prawodawstwo podczas głosowania w Radzie Unii Europejskiej.

Sam Pakt Migracyjny to przede wszystkim zespół aktów prawnych kompleksowo reformujących unijną politykę migracyjną i azylową. Nowe prawodawstwo wprowadza wiele rozwiązań, które staną się unijnymi uprawnieniami, a które wcześniej pozostawały w sferze kompetencyjnej państw członkowskich, jak na przykład kształt procedur azylowych. Niektóre elementy Paktu nowelizują jednak już istniejące fundamenty, w tym rozszerzenie systemu Eurodac, a więc systemu zbierającego odciski palców azylantów. Reforma jest zatem swoistą odpowiedzią na kryzys migracyjny i uchodźczy, będący wyzwaniem nie tylko dla europejskich władz, ale także obywateli. Smog informacyjny utrudnia jednak całościowe zrozumienie zmian. Nie pomagają w tym również sami politycy, którzy z Paktu zrobili kozła ofiarnego i trzecią „Gwiazdę Śmierci”.

Jak do tego doszło?

Kryzys migracyjny, będący pokłosiem arabskiej wiosny, powstania Państwa Islamskiego, wojny w Afganistanie i powszechnej destabilizacji regionu bliskowschodniego i północnoafrykańskiego wstrząsnął Starym Kontynentem w 2015 roku. Setki tysięcy osób nadciągało szlakiem bałkańskim, środkowo- i wschodniośródziemnomorskim, przede wszystkim do państw południowej granicy UE, czyli Grecji, Włoch i Węgier.

Unia nie była gotowa na taki obrót wydarzeń – każde państwo realizowało różne kierunki działań, co istotnie pogłębiało bezład. Niemcy, Austria i Szwecja próbując odciążyć południowych sojuszników, prowadzili politykę otwartych granic. Jednakże Węgry, Chorwacja oraz częściowo Słowenia, zamknęły przejścia graniczne, aby uniknąć roli państwa tranzytowego.

Kryzys z czasem został w znacznym stopniu zażegnany, a Wspólnota stanęła przed koniecznością zakreślenia nowych, jednolitych ram prawnych, zwłaszcza w zakresie dostępu do azylu, zarządzania napływem migrantów i podziału obciążeń. Niespójność działań przyniosła nieproporcjonalne szkody, szczególnie entuzjastom polityki otwartych granic. Tym sposobem, przejmujące prezydencję w drugiej połowie 2020 roku Niemcy wyszły z propozycją takiego prawodawstwa, które pociąga za sobą komplet rozporządzeń, zbiorczo nazywanych Paktem Migracyjnym.

Ziemia nieznana, czyli co skrywa w sobie pakt

Mechanizm solidarnościowy, czyli instrument relokacji migrantów, będący częścią unijnego prawodawstwa, przebił się na pierwszy plan w debacie na temat Paktu. Choć z pozycji Polski jest niewątpliwie istotny, stanowi tylko jeden z wielu elementów reformy.

Najważniejsze akty prawne Paktu można podzielić na regulacje prewencyjne, a więc rozporządzenie w sprawie kontroli przesiewowej, rozporządzenie o Eurodac (czyli system zbierający odciski palców azylantów), rozporządzenie w sprawie procedur azylowych i doraźne, do których zaliczamy rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją oraz rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe.

Regulacje prewencyjne

Pierwszy z wymienionych dokumentów zakłada kontrolę wobec osób niespełniających warunków wjazdu do państw Unii, w tym na przykład ubiegających się o azyl na granicy, czy migrantów, którzy dostali się na terytorium UE w wyniku operacji poszukiwawczo-ratowniczej (co budzi skojarzenia z kryzysem na Morzu Śródziemnym). Wprowadzona zostaje 7-dniowa analiza, podczas której weryfikowana osoba pozostaje w ośrodku detencyjnym. W tym czasie organy rozpatrują wniosek i nadają odpowiednią procedurę: przyśpieszoną lub regularną, w trakcie której zapada decyzja o zastosowaniu procedury powrotu lub udzieleniu ochrony międzynarodowej. Co więcej, instytucje państwowe otrzymają dostęp do wszystkich informacji ułatwiających dokładne zbadanie migranta, w tym jego historię karną i migracyjną.

Powyższy system wspomaga rozporządzenie Eurodac, rozszerza istniejącą już bazę danych o możliwość zbierania danych osobowych, wizerunku twarzy czy informacji dotyczących przeszłości migracyjnej. Jednocześnie przewidziany został mechanizm „flag bezpieczeństwa”, czyli uprawnienie do oznaczenia migrantów, stanowiących możliwe zagrożenie dla bezpieczeństwa wewnętrznego np. agresywne zachowanie, uzbrojenie czy potencjalne dopuszczenie się przestępstw takich, jak terroryzm, gwałt czy handel bronią[3].

Rozporządzenie ws. procedur azylowych wprowadza natomiast jednolite ramy prawne w zakresie azylu na poziomie unijnym. Ponownie mamy do czynienia z procedurą przyśpieszoną i regularną, gdzie ta pierwsza trwa zaledwie 7 dni, a więc w ciągu tygodnia zapada decyzja, czy wnioskodawca może otrzymać prawo do azylu. Warto również wspomnieć o daleko posuniętym rygorze w kontroli, a więc odróżnienie realnej potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej od regularnej migracji. Cudzoziemcy z państw takich, jak Indie, o niskich szansach przyznania azylu, mogą zostać niewpuszczeni na terytorium Unii.

Regulacje doraźne

Do regulacji doraźnych zaliczamy rozporządzenie w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe, które wyróżnia trzy takie okoliczności: siła wyższa, masowy napływ imigrantów oraz instrumentalizacja migracji, przy czym ta ostatnia okoliczność może być odpowiedzią na kryzys na wschodniej granicy. Jednocześnie, aby zainicjować środki z rozporządzenia, infrastruktura i system obsługi migrantów muszą być poważnie obciążone. Wszystkie inne państwa zostaną zobligowane do szeroko pojętej pomocy na wniosek państwa, którego dotknął kryzys migracyjny.

Do regulacji doraźnych zalicza się również zdemonizowane rozporządzenie w sprawie zarządzania azylem i migracją, które wprowadza mechanizm solidarnościowy, czyli podział obciążeń między państwami oraz reformę systemu Dublin III. Mechanizm ma przede wszystkim za zadanie rozproszyć migrantów w ramach terytorium UE w celu odciążenia kraju znajdującego się lub stojącego w obliczu presji migracyjnej. W ramach pomocy, pozostałe państwa mogą wybrać trzy środki: 1. relokacja – przyjęcie części z napływających migrantów (rozporządzenie przewiduje zmianę miejsca przez minimum 30 tysięcy cudzoziemców rocznie, z czego Polsce przypaść ma około 2 tysięcy); 2. wpłata do budżetu UE – około 20 tys. euro za każdą nieprzyjętą osobę; 3. finansowanie lub eksport sprzętu czy kadr, w celu pomocy państwu pod presją masowego napływu ludności. Wniosek zatem nasuwa się sam – nie relokacja, a solidarność pozostaje obowiązkowa, zatem referendalne narracje PiSu nie przetrwały próby weryfikacji.

Ważnym punktem w powyższym rozporządzeniu jest również reforma systemu dublińskiego, która przede wszystkim zwiększa uprawnienia państwa pierwszego kontaktu w zakresie odsyłania migrantów do państw pochodzenia.

Dlaczego takie zmiany? Liberakna demokracja w oparach?

Kryzys migracyjny z 2015 roku dał świadectwo konieczności wprowadzenia spójnej strategii przeciwko napływowi migrantów. Poza samą ideą ujednolicenia ram prawnych z nowych regulacji wybrzmiewa zaostrzenie, kontrola i niechęć wobec przyjmowania większej liczby cudzoziemców. Takie działania są lustrzanym odbiciem opinii publicznej, a więc de facto realizowaniem woli większości. W dzisiejszej rzeczywistości bowiem ciężko nie zaobserwować niechęci, a czasem wręcz agresji wobec osób pochodzących z państw trzecich. Według danych CBOS z czerwca 2024 roku aż 72% Polaków sprzeciwiało się umożliwieniu wystąpienia o azyl migrantom przebywającym na granicy polsko-białoruskiej, co stanowi wzrost względem 2021 roku o 14 punktów procentowych[4]. Jednocześnie obserwowany wzrost popularności skrajnej prawicy w UE czy antyimigranckie protesty w Wielkiej Brytanii, doskonale obrazują symptomy narastającej antypatii wobec „obcych”. Według sondażu BVA Xsight dla Arte Europe Weekly, ponad 70% Europejczyków uważa, iż ich kraj przyjął zbyt dużo migrantów[5]. Co więcej, badanie Eurobarometru z wiosny 2023 roku wskazuje, iż według obywateli Unii imigracja to trzeci największy problem, przed którym stoi Wspólnota.

Europejskie społeczeństwo niewątpliwie ma dosyć mierzenia się z napływającymi migrantami z obcych kręgów kulturowych. Choć prawicowa narracja odnosząca się do narastających problemów na rynku pracy, mieszkalnictwa czy korelacji z większą liczbą przestępstw pozostaje co do zasady nieprawdziwa[6], Europejczycy zmagają się z szeroko pojętymi sporami na tle etnicznym i narodowościowym. Przybywający cudzoziemcy to w znacznej części osoby będące w trudnej sytuacji ekonomicznej, często doświadczające barier językowych, wykluczenia i dyskryminacji. Z drugiej strony, przez przytłaczającą liczbę migrantów zorganizowanie skutecznej i kompleksowej integracji nie jest w pełni możliwe.

W związku z tym, w obawie przed wzrostem popularności ugrupowań eurosceptycznych, żerujących na antyimigranckiej retoryce, partie establishmentowe skonstruowały prawodawstwo odciążające państwa zmagające się z presją migracyjną, ograniczające napływ migrantów, a jednocześnie wpływające negatywnie na respektowanie praw jednostki – o czym niżej.

Krytycy – teoria podkowy?

Obserwator polskiej debaty publicznej na temat Paktu migracyjnego, przyzwyczajony do wypowiedzi pokroju cytowanej Zajączkowskiej-Hernik, czy rasistowskich spotów PiSu[7], może przeżyć dysonans poznawczy w obliczu faktu, iż głównymi sceptykami Paktu Migracyjnego jest lewicowe ugrupowanie Zieloni oraz organizacje pozarządowe.

W zasadniczej większości organizacje zajmujące się materią praw człowieka takie, jak Amnesty International, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej czy Helsińska Fundacja Praw Człowieka wyraziły się negatywnie na temat unijnej reformy. Wskazywano na brak odpowiednich środków uskuteczniających poszanowanie swobód obywatelskich. Krytykowano również arbitralność procedur przyznawania azylu oraz brak możliwości uzyskania przy tym reprezentacji prawnej, daleko idące rozszerzenie systemu Eurodac, godzące w prawo do prywatności, czy utrudnienie uzyskania często koniecznej ochrony międzynarodowej. Organizacje obawiają się, iż w obliczu braku jasnych regulacji ratunkowych, organy graniczne będą blokowały łodzie z migrantami lub w dalszym ciągu stosowały nielegalne z punktu widzenia prawa międzynarodowego pushbacki.

Teoria podkowy, która zakłada większe podobieństwo skrajnej lewicy ze skrajną prawicą niż z ich centrowymi odpowiednikami, w tym przypadku nie znajduje zastosowania.

Pakt dzieli i łączy tak samo prawicę jak i lewicę, nie tylko radykalne odłamy. I tak prawicowa Premier Włoch odtrąbiła sukces po przyjęciu reformy wraz z lewicowym Petro Sanchezem, a PiS i Fidesz wraz z Zielonymi atakują nowe prawodawstwo.

Parkt a sprawa polska

Jak już wiemy, polska optyka skupia się przede wszystkim na mechanizmie solidarnościowym, który według premiera Tuska nie będzie negatywnie oddziaływał na nasz kraj. Mechanizm nie dotycz bowiem państwa, które samo znajduje się pod presją migracyjną, a więc na naszą korzyść przemawiałaby masowa imigracja po 24 lutym 2022 roku, czy kryzys na granicy białoruskiej. Warto jednak zaznaczyć, iż „czynnikiem decydującym jest nie sama liczba przybywających osób (nie muszą to być napływy na dużą skalę), ale ich skumulowany efekt”[8] prowadzący do dysfunkcji systemu i infrastruktury.

Choć częściowe lub całkowite zwolnienie z zobowiązań to wróżenie z fusów, to być może zmieni to perspektywa nasilającej się instrumentalizacji migracji na wschodniej granicy. Jednak wszystko jest w rękach Komisji Europejskiej, która odpowiada za proces decyzyjny w tej materii.

Polskie weto wobec reformy może być zatem z pozycji interesu narodowego częściowo usprawiedliwione. Niemniej jednak, patrząc całościowo, Pakt migracyjny mimo wielu wad i niedociągnięć, w szczególności porzucenia praw jednostki na rzecz zaostrzonego systemu granicznego, był koniecznym krokiem. Europejczycy mają dosyć sytuacji, w której masowe napływy cudzoziemców negatywnie oddziałują na życie lokalnych społeczności, szczególnie w takich regionach jak południowe Włochy, Hiszpania i Grecja. Stary Kontynent wchodzi zatem w okres „Twierdza Europa”, stawiając na stabilność i porządek kosztem otwartości.

Wojna w Ukrainie i fale migracji następujące po niej pokazały Polakom jak uciążliwa potrafi być presja migracyjna. Jednocześnie wydarzenia te pomagają zrozumieć perspektywę państw południa i konieczność wprowadzenia rozwiązań doraźnych, w tym na przykład reagowania kryzysowego, które w pierwszej połowie 2022 roku pomogłoby odciążyć naszą infrastrukturę migracyjną. Wniosek zatem nasuwa się sam – regulacje na poziomie unijnym są konieczne z poziomu skuteczności obchodzenia się z migracją. Być może następne lata okażą się dla wschodniej flanki wyjątkowo trudne – wtedy solidarność zachodu może okazać się nieoceniona.

—

Photo by Mika Baumeister on Unsplash

—

Patryk Gibowski – student II roku prawa na Uniwersytecie Warszawskim. Członek Zarządu Koła Naukowego Własności Intelektualnej „IP”. Interesuje się prawem konstytucyjnym i prawami człowieka. Fan sagi „Gwiezdnych Wojen”.

—