8 godzin temu
Zakaz pogarszania sytuacji strony w praktyce
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w sprawie dotyczącej granic działania organu odwoławczego oraz jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zakazu pogarszania sytuacji strony odwołującej się, określanego łacińską formułą reformationis in peius.
Początek sprawy sięga lat 80., kiedy Naczelnik Gminy w Oleśnicy zatwierdził podział nieruchomości należącej do osoby prywatnej. Jedna z wydzielonych działek o powierzchni 462 m² została przejęta na rzecz Skarbu Państwa pod drogę. W decyzji wskazano, iż przejęcie następuje bez odszkodowania na podstawie art. 12 ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 30, poz. 127; dalej: GospGruntU). Po wielu latach, w 2008 r., były właściciel wystąpił o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odpowiedzi Starosta Oleśnicki wydał w 2010 r. decyzję odmowną, powołując się przy tym przede wszystkim na art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 134 i art. 233 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 399) oraz na art. 12 ust. 5 GospGruntU. Starosta uznał, iż kwestia odszkodowania została już wcześniej rozliczona, a ponadto nie stwierdził należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej i leśnej.
W 2019 r. następczyni prawna właściciela wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji starosty z 2010 r. Wskazała przy tym na istotną okoliczność – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło wcześniej nieważność części decyzji z 1988 r., tej właśnie części, która przewidywała przejęcie działki pod drogę bez odszkodowania. Kobieta argumentowała, iż Trybunał Konstytucyjny już w 1990 r. zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisu pozwalającego pomniejszać odszkodowanie o określone należności. Jej zdaniem decyzja Starosty została skierowana do niewłaściwego podmiotu, czyli do gminy, która nie była stroną sprawy. Wojewoda Dolnośląski częściowo podzielił te argumenty. W 2022 r., stwierdził, iż decyzja starosty została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uznał, iż zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Zdaniem Wojewody decyzja z 2010 r. miała podstawę prawną, a materiał dowodowy pozwalał przyjąć, iż poprzedni właściciel zgodził się na bezpłatne przejęcie gruntu. Wojewoda dostrzegł natomiast inną wadę – stwierdził, iż decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Ponieważ od wydania decyzji upłynęło już ponad 10 lat, nie można było stwierdzić jej nieważności, a jedynie wydanie z naruszeniem prawa.
Kobieta odwołała się od tej decyzji, ale sprawy potoczyły się nie po jej myśli – Minister Rozwoju i Technologii wydał w 2023 r. decyzję jeszcze mniej dla niej korzystną. Uchylił decyzję Wojewody i całkowicie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Minister zgodził się z Wojewodą, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 KPA, ale jednocześnie uznał, iż nie zachodzi również wada z art. 156 § 1 pkt. 4 KPA. Według Ministra decyzja Starosty nie została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ adresatem rozstrzygnięcia pozostawał były właściciel, a samo wskazanie gminy nie oznaczało jeszcze skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną.
Kobieta zaskarżyła decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednym z głównych zarzutów było naruszenie art. 139 KPA. Przepis ten ustanawia zakaz wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjątek jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna rażąco narusza prawo albo rażąco narusza interes społeczny. Skarżąca twierdziła, iż minister nie miał prawa pogorszyć jej sytuacji procesowej. WSA nie zgodził się z tym stanowiskiem i oddalił skargę. Uznał, iż Minister mógł wydać decyzję mniej korzystną, ponieważ – w jego ocenie – decyzja Wojewody sama naruszała prawo w stopniu rażącym. Sąd przyjął więc, iż zachodził wyjątek od zakazu określonego w art. 139 KPA.
Nie można pogorszyć sytuacji strony bez spełnienia ustawowych przesłanek
Kobieta wniosła skargę kasacyjną do NSA. Zarzuciła m.in. błędną wykładnię art. 139 KPA oraz nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzja wojewody rażąco naruszała prawo. Podniosła także zarzuty dotyczące oceny materiału dowodowego i prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.5.2026 r., I OSK 1740/24, Legalis, skoncentrował się przede wszystkim na problemie zakazu reformationis in peius. Przypomniał, iż zgodnie z art. 139 KPA organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba iż decyzja I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Sąd wyjaśnił znaczenie pojęcia „niekorzyści”. Nie chodzi o subiektywne odczucia strony, a o obiektywne pogorszenie jej sytuacji prawnej, o którym można mówić, gdy decyzja organu odwoławczego rzeczywiście zmienia zakres praw lub obowiązków strony w porównaniu z rozstrzygnięciem organu I instancji. NSA zaakcentował, iż wyjątki od zakazu pogarszania sytuacji strony należy interpretować bardzo ściśle. o ile organ odwoławczy chce wydać decyzję mniej korzystną, musi szczegółowo wykazać w uzasadnieniu, iż zachodzi rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego. Nie wystarczy samo przekonanie organu, iż decyzja I instancji była błędna. Konieczne jest wykazanie naruszenia o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
W ocenie NSA Minister tego obowiązku nie wypełnił, a jego decyzja w ocenie organu była niewątpliwie mniej korzystna dla kobiety niż decyzja Wojewody. Sąd zauważył, iż Wojewoda przynajmniej stwierdził wydanie decyzji z 2010 r. z naruszeniem prawa, natomiast Minister całkowicie odmówił takiego stwierdzenia. Mimo to w uzasadnieniu decyzji Ministra nie znalazło się żadne wyjaśnienie, dlaczego dopuszczalne było odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 139 KPA. Organ nie wskazał, iż decyzja Wojewody rażąco naruszała prawo, ani nie uzasadnił, na czym miałoby polegać takie naruszenie. NSA zwrócił uwagę, iż takich braków nie można naprawiać później, np. w odpowiedzi na skargę do sądu. Nie może ich również uzupełniać sam sąd administracyjny. Rolą sądu jest kontrola legalności działania organu, a nie tworzenie za organ uzasadnienia decyzji. o ile organ nie wyjaśnił przesłanek zastosowania wyjątku od art. 139 KPA, decyzja podlega uchyleniu. Mając to na uwadze, NSA uchylił zarówno wyrok WSA w Warszawie, jak i decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Sprawa wróci do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.
Wyrok NSA z 19.5.2026 r., I OSK 1740/24 , Legalis
