Nowe instrumenty wspierające procesy inwestycyjne instalacji odnawialnego źródła energii. Obszary przyspieszonego rozwoju OZE

Już niedługo wejdą w życie nowe przepisy dotyczące mapowania obszarów o największym potencjale rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz wyznaczania specjalnych stref – tzw. obszarów przyspieszonego rozwoju instalacji OZE (OPRO). W ten sposób Polska dołącza do grona państw UE, które określą tzw. go-to areas dla OZE, realizując założenia unijnej dyrektywy RED III. Nowe rozwiązania mają zapewnić większą przejrzystość oraz znacząco przyspieszyć procesy inwestycyjne dla energetyki odnawialnej.

Permitting – wąskie gardło transformacji energetycznej

Długotrwałość i złożoność procedur związanych z wydawaniem niezbędnych pozwoleń dla inwestycji w projekty w dziedzinie odnawialnych źródeł energii i związaną z nimi infrastrukturę, a także ich przyłączania do sieci (tzw. permitting) – to aktualnie podstawowe bariery rozwoju OZE – zarówno w skali krajowej, jak i europejskiej.

Uzyskanie wszystkich zgód inwestycyjnych dla fotowoltaiki wynosi w Polsce w tej chwili ok. 3 lata[1]. Wedle Raportu Polskiego Stowarzyszenia Fotowoltaiki, to właśnie rozbudowane i czasochłonne procedury administracyjne (środowiskowe, planistyczne i przyłączeniowe) stanowią główne bolączki tego sektora[2]. Jeszcze dłużej, bo choćby 7 lat, realizowane są prowadzone w trybie sekwencyjnym (jedno po drugim) postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegających na budowie farm wiatrowych na lądzie, co oznacza, iż startujący w tej chwili od zera projekt wiatrowy może nie zostać uruchomiony do końca dekady[3]. Rozwiązanie mające na celu umożliwienie prowadzenia tych postępowań równolegle stanowiło jeden z najistotniejszych mechanizmów mających stymulować rozwój tych źródeł energii, przewidzianych w ostatecznie zawetowanym przez Prezydenta RP projekcie tzw. ustawy wiatrakowej[4].

Przedłużające się procedury administracyjne wydawania zezwoleń nie dotyczą wyłącznie polskich inwestycji, stąd też na usprawnienie permittingu stawia mocno Unia Europejska. W Dyrektywie RED III[5] nałożono w związku z tym na państwa członkowskie obowiązek przeprowadzenia skoordynowanego mapowania obszarów niezbędnych do wniesienia krajowych wkładów w realizację ogólnego celu unijnego w zakresie energii odnawialnej wyznaczonego na 2030 r. oraz określenia krajowego potencjału i dostępnych obszarów, który jest niezbędny do instalacji elektrowni OZE, a także powiązanej z nimi infrastruktury. Jako podzbiór tych obszarów należy wyznaczyć tereny określane jako „obszary przyspieszonego rozwoju energii ze źródeł odnawialnych” (OPRO). Obszary te powinny być szczególnie odpowiednie do realizacji projektów OZE, z rozróżnieniem na poszczególne rodzaje technologii, przy założeniu, iż ich wdrażanie nie powinno powodować znaczącego oddziaływania na środowisko naturalne. Zgodnie z założeniami Dyrektywy, proces wydawania zezwoleń w przypadku projektów dotyczących energii odnawialnej realizowanych w ramach OPRO ma trwać nie dłużej niż 12 miesięcy (art. 16a ust. 1 Dyrektywy RED III).

Potencjał OZE w Polsce – nowa ustawa

W ostatnich dniach została podpisana przez Prezydenta RP ustawa z dnia 9 października 2025 r. o zmianie ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (tzw. ustawa offshore wind)[6], która przewiduje także zmiany w przepisach ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii[7] („ustawa oze”), mające na celu wdrożenie do polskiego porządku prawnego powyższych założeń. Na mocy nowelizacji do ustawy OZE wprowadzony zostaje m.in. nowy rozdział 7b pt. „Instrumenty wspierające procesy inwestycyjne instalacji odnawialnego źródła energii”.

Przyspieszenie wydawania zezwoleń dotyczących inwestycji w OZE stanowi także istotny element Krajowego Planu Odbudowy (KPO) – rozdziału REPowerEU, który przewiduje m.in. ułatwianie rozwoju OZE, eliminowanie barier rozwoju OZE, przyspieszenie integracji źródeł odnawialnych do sieci dystrybucyjnych[8].

Wynikający z Dyrektywy RED III termin realizacji obowiązku mapowania upłynął już 21 maja 2025 r., zaś termin wyznaczenia przynajmniej jednego OPRO przypada na luty 2026, więc istnieje istotna obawa o niedotrzymanie przez Polskę także i tego drugiego terminu. Niemniej jednak na zlecenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska opracowana została już na przełomie 2024 i 2025 r. „specyfikacja techniczna dla opracowania mapowania na potrzeby wprowadzania energii odnawialnej na terytorium Polski w celu określenia dostępności energii ze źródeł odnawialnych oraz potencjału produkcji energii odnawialnej w poszczególnych rodzajach technologii OZE”, której celem jest dostarczenie precyzyjnych wytycznych dla opracowania map oraz określenia metodyki mapowania dostępności energii dla wszystkich kluczowych technologii OZE[9].

Etap pierwszy – mapowanie potencjału OZE

Krokiem poprzedzającym utworzenie OPRO jest właśnie wspomniane wyżej zmapowanie obszarów terytorium Polski o największym potencjale do lokalizacji danego rodzaju instalacji odnawialnego źródła energii oraz urządzeń, instalacji i sieci niezbędnych do ich przyłączenia do sieci. W efekcie stworzone mają zostać mapy potencjału OZE w formie cyfrowej.

Proces należał będzie do kompetencji ministra adekwatnego do spraw klimatu. Mapy mają zostać opracowane w podziale na następujące rodzaje OZE: 1) energię wiatru na lądzie; 2) energię wiatru na morzu; 3) energię promieniowania słonecznego; 4) energię geotermalną; 5) hydroenergię; 6) energię otrzymywaną z biogazu, biogazu rolniczego i biometanu. Pod uwagę brane będą takie czynniki jak: dostępność energii z OZE oraz potencjał w zakresie wytwarzania energii w poszczególnych rodzajach instalacji, przewidywane zapotrzebowanie na energię i dostępność niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym sieci, magazynów energii oraz możliwość budowy lub modernizacji tej infrastruktury.

Etap drugi – wyznaczanie OPRO

W następnej kolejności, na terenach położonych w granicach obszarów uwzględnionych na mapach, które objęte będą jednocześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego umożliwiającym lokalizację danego rodzaju instalacji, możliwe będzie wyznaczenie OPRO. Te zdefiniowane zostały w ustawie jako „obszary terytorium lądowego, polskie obszary morskie oraz obszary wód śródlądowych, a także obszary podpowierzchniowe, na których obowiązują uproszczone zasady sytuowania danego rodzaju instalacji odnawialnego źródła energii oraz urządzeń, instalacji i sieci niezbędnych do ich przyłączenia do sieci” (art. 2 pkt 19d ustawy oze).

Proces uchwalania OPRO oddany zostanie w ręce sejmików województw, przy czym zaangażowane zostaną także gminy położone na terenie objętym sporządzanym planem, gminy sąsiednie oraz adekwatni miejscowo regionalni dyrektorzy ochrony środowiska i przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii.

Przy sporządzaniu OPRO w szczególności brana pod uwagę ma być strategia rozwoju województwa, plan zagospodarowania przestrzennego województwa i audyt krajobrazowy; na potrzeby OPRO regionalny dyrektor ochrony środowiska sporządzać będzie również jedną lub więcej map wrażliwości przyrody (czyli mapę terenów szczególnie cennych pod względem przyrodniczym, narażonych na niekorzystne oddziaływanie instalacji OZE lub powiązanych z nimi urządzeń i instalacji).

Zasadniczym założeniem OPRO, jest ich lokalizowanie na terenach, które nie budzą istotnych wątpliwości z perspektywy ochrony środowiska – czyli w obszarach o niskim ryzyku środowiskowym. W szczególności pod uwagę powinny zostać wzięte tereny przemysłowe i poprzemysłowe, zabudowane, zdegradowane nienadające się do wykorzystania w rolnictwie, sztuczne zbiorniki wodne oraz obszary infrastruktury technicznej lub transportowej (art. 160g ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy oze).

W planach OPRO określone mogą zostać też środki łagodzące, jakie należy zastosować przy lokalizacji poszczególnych rodzajów instalacji w celu uniknięcia negatywnego oddziaływania na środowisko lub znacznego zmniejszenia tego oddziaływania oraz uniknięcia zabijania lub niepokojenia gatunków objętych ochroną, w szczególności środki techniczne dotyczące ograniczenia uciążliwości instalacji OZE lub ograniczenie liczby godzin pracy tej instalacji.

Zmiany procedur na terenach objętych OPRO – faktyczne czy jedynie pozorne ułatwienia dla inwestorów?

Ustawa przewiduje, iż projekty planów OPRO zostaną objęte procedurą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko – do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[10], wprowadzony zostaje bowiem nowy przepis art. 48 ust. 9, zgodnie z którym od przeprowadzenia tej oceny nie będzie można odstąpić o ile OPRO wprowadza nowe lub zmienia istniejące ustalenia związane z ich wyznaczaniem.

W związku z tym, realizacja inwestycji OZE w granicach OPRO, po spełnieniu określonych warunków i z przewidzianymi w ustawie wyjątkami (m.in. z wyjątkiem inwestycji mogących znacząco transgranicznie oddziaływać na środowisko) może zostać zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 160n ustawy oze). Inwestycje te będą podlegać zgłoszeniu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, który wyposażony będzie jednak w instrumenty kontrolne (wezwanie inwestora o przedstawienie dodatkowych, dostępnych informacji w celu dokonania oceny, czy inwestycja jest realizowana w sposób zgodny z planem OPRO, sprzeciw wobec zgłoszenia).

Powyższe rozwiązanie ma stanowić podstawowy instrument w walce z przewlekłością postępowań administracyjnych. Podczas konsultacji publicznych projektu ustawy zwracano jednak uwagę m.in. na brak precyzji projektowanych przepisów oraz ograniczony zakres uproszczeń dla inwestycji OZE, które uniemożliwiają efektywne wdrożenie założeń Dyrektywy RED III.Żaden z przepisów ustawy wprost nie przewiduje określonego w Dyrektywie ograniczenia okresu trwania procedur administracyjnych do 12 miesięcy. Ustawodawca – jak się wydaje – oparł się w tym zakresie jedynie na dobrej woli samorządów i zaangażowanych organów i nie wprowadził realnych narzędzi dyscyplinujących uczestników procesu.

Co więcej, OPRO będą wyznaczane wyłącznie na terenach objętych planem miejscowym pozwalającym na realizację instalacji OZE danego rodzaju, co w praktyce może się okazać jednym z głównych czynników ograniczających ich skuteczność. Stopień pokrycia kraju planami miejscowymi jest niski, a często te już uchwalone plany nie uwzględniają inwestycji OZE lub przewidują je jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Ponadto należy wziąć pod uwagę problemy związane z aktualną reformą planowania przestrzennego i skupieniem prac samorządów w tym obszarze, a także możliwe niespójności związane z opracowywaniem planów ogólnych.

To poważne argumenty przemawiające za tym, iż ułatwienia dla inwestorów w ramach reformy mogą okazać się niewystarczające dla realizacji ambitnych celów transformacji energetycznej.

[1] M. Anczewska, M, Niewitała-Rej, A. Stefańczyk, Raport: W gąszczu procedur. Jak systemowo usprawnić proces wydawania pozwoleń na inwestycje w czystą energię?, Warszawa, 2025, Instytut Reform, s. 10.

[2] „Realizacja Projektów Fotowoltaicznych w Polsce. najważniejsze bariery administracyjno-prawne”, Raport 2025, Polskie Stowarzyszenie Fotowoltaiki, s. 8.

[3] M. Anczewska, M, Niewitała-Rej, A. Stefańczyk, Raport: W gąszczu procedur. Jak systemowo usprawnić proces wydawania pozwoleń na inwestycje w czystą energię?, Warszawa, 2025, Instytut Reform, s. 10, 13.

[4] Ustawa z dnia 5 sierpnia 2025 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1130.

[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. zmieniająca dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylająca dyrektywę Rady (UE) 2015/652.

[6] Na dzień oddania tekstu do redakcji ustawa znajduje się w wykazie aktów prawnych oczekujących na publikację w Dzienniku Ustaw z najpóźniejszą datą ogłoszenia wyznaczoną na 14 listopada 2025 r.

[7] Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1361 z późn. zm.).

[8] Por.: https://www.kpo.gov.pl/strony/o-kpo/o-kpo/repowereu/ ; dostęp: 7 listopada 2025 r.

[9] https://www.gov.pl/web/klimat/g311-kamien-milowy-g1l-mapowanie-potencjalu-energii-ze-zrodel-odnawialnych-w-odniesieniu-do-fotowoltaicznych-i-ladowych-instalacji-wiatrowych ; dostęp: 7 listopada 2025 r.

[10] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.

Źródło: Ewa Przyśliwska-Urbanek, Radca Prawny, Senior Associate, Energy & Natural Resources, KKG Legal Kubas Kos Gałkowski i Wspólnicy sp. k.

Artykuł pochodzi z wydania 5-6/2025 “Nowa Energia”