Nowa ustawa o obrocie nieruchomościami rolnymi – dlaczego jej potrzebujemy?

Stosowanie Ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w Polsce można podzielić na kilka podstawowych etapów, które wyznaczały nie tyle potrzeby rolników, co uwarunkowania aktualnej polityki czy wydarzenia gospodarcze. Ustawa ta miała na celu przeciwdziałać liberalizacji obrotu nieruchomościami rolnymi po 1989 r. Działania te jednak kontynuowano w kolejnych latach poprzez kolejne mniej lub bardziej znaczące nowelizacje. Doprowadziło to do ograniczenia obrotu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i wpłynęło na transakcje dotyczące nieruchomości w obrocie prywatnoprawnym. Proces ten uznać należy za ekonomicznie szkodliwy zarówno dla gospodarki rolnej, jak i swobody obrotu nieruchomościami rolnymi.

W pierwszym etapie (lata 2003-2016) Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego oddziaływała na obrót nieruchomościami rolnymi za pośrednictwem prawa pierwokupu nieruchomości przez dzierżawcę i państwową agencję, a także prawa nabycia, przypisanego tylko do rządowej Agencji Nieruchomości Rolnych. Zawierała także uszczegółowienie art. 23 Konstytucji RP w odniesieniu do gospodarstwa rodzinnego jako podstawy ustroju rolnego¹. Wiązało się to też z wprowadzeniem unormowań dotyczących rolnika indywidualnego czy definicji nieruchomości rolnej². Podnoszono również kwestię jej zgodności z prawem europejskim³. Ustawa ta przez 13 lat nie budziła większego zainteresowania praktyków (w szczególności notariuszy, radców prawnych czy adwokatów), biorąc pod uwagę, iż dla realizacji prawa pierwokupu dzierżawcy była wymagana umowa z datą pewną. Państwowa agencja też dość rzadko korzystała ze swych uprawnień. Także w doktrynie prawa rolnego doprecyzowanie znaczenia gospodarstwa rodzinnego (które rodzinne jest tylko z nazwy) spotkało się z dużą krytyką.

Drugi etap funkcjonowania Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego rozpoczął się wraz z Ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw⁴ i trwa do chwili obecnej. W 2016 r. powstał w Polsce problem prawnopolityczno-gospodarczy związany z końcem okresu przejściowego w zakresie możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców z UE. 1 maja 2016 r. rynek ten, na zasadzie swobody przepływu kapitału, miał pozostać otwarty⁵. Pojawiło się dosyć istotne pytanie, czy nieruchomości rolne w ramach spekulacji cenami nie zostaną wykupione, przez co rolnicy nie będą mieli, gdzie prowadzić swojej działalności.

W 2016 r. powstał w Polsce problem prawnopolityczno-gospodarczy związany z końcem okresu przejściowego w zakresie możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców z UE. 1 maja 2016 r. rynek ten, na zasadzie swobody przepływu kapitału, miał pozostać otwarty. Pojawiło się dosyć istotne pytanie, czy nieruchomości rolne w ramach spekulacji cenami nie zostaną wykupione, przez co rolnicy nie będą mieli, gdzie prowadzić swojej działalności.

Z uwagi na regulacje europejskie zakazujące dyskryminacji obywateli UE względem własnych obywateli nie można było ustanowić ograniczeń w nabywaniu nieruchomości rolnych tylko dla cudzoziemców. Wspomnianą ustawą z 2016 r. wcielono w życie zakaz sprzedaży nieruchomości rolnych państwowych i gruntownie znowelizowano Ustawę o kształtowaniu ustroju rolnego. Wprowadzono naczelną zasadę mówiącą o tym, iż nabywcą nieruchomości rolnych może być tylko rolnik indywidualny, jednocześnie rozszerzając jego definicję⁶. I tak Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego z dość niszowego prawa stała się kluczową regulacją w każdej transakcji zbycia nieruchomości rolnych w Polsce. Jednocześnie jej interpretacja sprawiała istotne problemy – do tego stopnia, iż przedstawiciele notariuszy musieli uzgadniać zakres stosowania niektórych przepisów z Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa.

Po 2016 roku Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego z dość niszowego prawa stała się kluczową regulacją w każdej transakcji zbycia nieruchomości rolnych w Polsce. Umowy zawarte z naruszeniem jej przepisów z mocy prawa są nieważne. Sankcja ta z jednej strony ma chronić nieruchomości rolne, z drugiej jednak stanowi istotne zagrożenie i może budzić wątpliwości ze względu na pewność prawa.

Poza zasadą określającą profil nabywcy nieruchomości wprowadzono szereg wyjątków zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych, które wielokrotnie zmieniano, zwykle dodatkowo je rozszerzając. Nowe zasady dotyczą także nabywania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego, gdzie istnieją nieruchomości rolne w odpowiedniej (zmienianej zresztą) wielkości⁷. Przepisy te oddziałują już nie tylko na samo prawo rolne, ale także na prawo handlowe. Umowy zawarte z naruszeniem przepisów Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z mocy prawa są nieważne. Sankcja ta z jednej strony ma chronić nieruchomości rolne, z drugiej jednak stanowi istotne zagrożenie i może budzić wątpliwości ze względu na pewność prawa.

Ponadto ustanowiono wtórne „przywiązanie chłopa do ziemi” poprzez system obowiązków nabywcy nieruchomości rolnej, m.in. dotyczący zakazu jej zbycia lub oddania w użytkowanie przez odpowiedni czas. Zasady te także ulegały wielokrotnym nowelizacjom⁸. Początkowo wprowadzone restrykcje były kwestionowane nie tylko jako nadmiernie ograniczające własność nieruchomości, a co za tym idzie – budzące wątpliwości natury konstytucyjnej, ale także jako naruszające zasady swobody przepływu kapitału⁹.

W 2017 r. w Unii Europejskiej wydano Rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie aktualnego stanu koncentracji gruntów rolnych w UE: jak ułatwić rolnikom dostęp do gruntów? Dokument ten ma co prawda charakter soft law i nie jest bezpośrednio stosowalny, ale w swych założeniach zalecał państwom członkowskim wprowadzenie zasad bardzo podobnych do tych, które obowiązują w Polsce w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi¹⁰. Jako jeden z argumentów zaczął się pojawiać nie tylko aspekt spekulacyjny, ale także zjawisko landgrabbingu¹¹. Na tym tle dyskusja o zasadności wprowadzenia ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi w Polsce została wyciszona.

Pojawił się jednak inny problem. Po wielokrotnych nowelizacjach Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego stała się zlepkiem dość przypadkowych przepisów, które czasami są ze sobą sprzeczne i uniemożliwiają jej stosowanie. Ponadto odsyła ona do kilkunastu innych aktów prawnych, w tym np. do gruntownie znowelizowanej Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym¹², nie uwzględniając przy tym konsekwencji zmian dla stosowania Ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jako takiej. w tej chwili nie spełnia ona żadnego z celów deklarowanych w art. 1 tej ustawy. Nie poprawia struktury obszarowej gospodarstw rolnych; nie przeciwdziała nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych; nie zapewnia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (poprzez liczne wprowadzone wyjątki podmiotowe); nie wspiera rozwoju obszarów wiejskich; nie wdraża i nie stosuje instrumentów wsparcia rolnictwa; nie wprowadza aktywnej polityki rolnej państwa¹³.

Z tej perspektywy postulujemy stworzenie nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z tendencjami europejskimi powinna ona zapewniać kontrolę nad obrotem nieruchomościami rolnymi oraz na nowo określić koncepcję i funkcję gospodarstwa rodzinnego, a także zadania i poziom kwalifikacji dla rolników indywidualnych. Liczba możliwych wyjątków w zakresie nabycia powinna być precyzyjna i niezbyt liczna z uwagi na zagrożenie obchodzenia ustawy.

Po wielokrotnych nowelizacjach Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego stała się zlepkiem dość przypadkowych przepisów, które czasami są ze sobą sprzeczne i uniemożliwiają jej stosowanie.

Trzeba także dość precyzyjnie uregulować kwestię nabywania udziałów i akcji w spółkach, których przedstawiciele są właścicielami nieruchomości rolnych, z uwzględnieniem potencjału tych nieruchomości. Określenie poziomu 1 czy 5 ha może wydawać się w danych województwach nic nieznaczące (poziom ten dotyczy stosowania ustawy; początkowo odnosił się do gruntów pow. 1 ha; w tej chwili jest to pow. 5 ha). Ponadto należałoby doprecyzować przepisy dotyczące podziału nieruchomości zapisane w Ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sztuczne podziały nieruchomości rolnych, które aktualnie służą obchodzeniu ustawy, powinny być niemożliwe do przeprowadzenia. Konieczne są również takie unormowania, które wprowadziłyby stałe rozwiązania w zakresie prawa pierwokupu i nabycia.

Nowa ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego wymaga także uwzględnienia innych rolniczych alternatyw wykorzystania nieruchomości (poza tradycyjnym rolnictwem). Należy chociażby wziąć po uwagę możliwości związane z produkcją energii z odnawialnych źródeł energii czy też z podejmowaniem innych działań korzystnych dla klimatu. Wymaga to z pewnością sformułowania na nowo definicji nieruchomości rolnej.

Aby określić szczegóły nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, trzeba wyraźnie przedstawić plan rozwoju rolnictwa, nie tylko w zakresie gospodarki ziemią, ale także w innych sektorach. Dopiero po znalezieniu odpowiedzi na pytanie „jakie chcemy rolnictwo w Polsce?” będzie możliwe wyznaczenie adekwatnego kierunku zmian w obrocie nieruchomościami rolnymi.

Niewątpliwie wyzwaniem będzie ustalenie roli i skali ingerencji państwa w tym procesie. Trzeba również dość precyzyjnie unormować przepisy przejściowe w zakresie stosowania nowej ustawy. Zajęcie się tym tematem jest w naszej ocenie jednym z najpilniejszych wyzwań dla polskiego rolnictwa. Jednak aby określić szczegóły tej ustawy, trzeba wyraźnie przedstawić plan rozwoju rolnictwa, nie tylko w zakresie gospodarki ziemią, ale także w innych sektorach. Dopiero po znalezieniu odpowiedzi na pytanie „jakie chcemy rolnictwo w Polsce?” będzie możliwe wyznaczenie adekwatnego kierunku zmian w obrocie nieruchomościami rolnymi.

¹ M. Zubik, Gospodarstwo rodzinne – niedoceniona szansa współkształtowania konstytucyjnych podstaw ustroju rolnego poprzez sądownictwo konstytucyjne, w: Prawne mechanizmy wspierania i ochrony rolnictwa rodzinnego w Polsce i innych państwach Unii Europejskiej, red. P. Litwiniuk, Warszawa 2015, s. 65; A. Lichorowicz, Konstytucyjne podstawy ustroju rolnego RP (w świetle art. 23 Konstytucji), „Studia Iuridica Agraria” 2000, nr 1, s. 25-45.

² A. Lichorowicz, Instrumenty oddziaływania na strukturę gruntową Polski w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2004, nr 2.

³ M. Mataczyński, W kwestii zgodności ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego z prawem europejskim w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, „Rejent” 2004, nr 5, s. 73 i n.

⁴ Zob. Dz.U. 2022 r. poz. 507.

⁵ B. Włodarczyk, Obrót nieruchomościami rolnymi w świetle traktatowej swobody przepływu kapitału – rozważania na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, „Przegląd Prawa Rolnego” 2019, nr 2, s. 37 i n.

⁶ P. Gała, D. Łobos-Kotowska, M. Stańko, Konstrukcja gospodarstwa rodzinnego na tle konstrukcji gospodarstwa rolnego w Kodeksie cywilnym i ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, „Przegląd Prawa Rolnego” 2021, nr 2(29), s. 201-214.

⁷ S. Byczko, Ustawowe prawo pierwokupu udziałów i akcji spółek będących właścicielami nieruchomości rolnych, w: Nieruchomości rolne w praktyce notarialnej, red. P. Księżak, J. Mikołajczyk, Warszawa 2017, s. 236-246; J. Bieluk, Zastaw na udziałach i akcjach w spółkach będących właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych – paradoks art. 3a ust. 3a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, „Przegląd Prawa Rolnego” 2021, nr 1, s. 59-68.

⁸ P.A. Blajer, Z prawnej problematyki obowiązków nabywcy nieruchomości rolnej wynikających z art. 2b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, „Przegląd Prawa Rolnego” 2021, nr 1, s. 33 i n.

⁹ P. Czechowski, Obrót ziemią a swobodny przepływ kapitału, „Studia Iuridica Agraria” 2017, t. XII, s. 39-48.

¹⁰ P. Czechowski, A. Niewiadomski, Instrumenty prawne reglamentacji obrotu nieruchomościami rolnymi w Polsce na tle regulacji państw europejskich, „Studia Iuridica” 2018, t. XXII, s. 90.

¹¹ R. Pastuszko, Land grabbing. Podstawowe zagadnienia prawne, „Studia Iuridica Lubinensia” 2017, t. XXVI, s. 147-156.

¹² A. Niewiadomski, The impact of zoning changes on agricultural real estate turnover, „Studia Iuridica” 2023, nr 101, s. 253-264, https://doi.org/https://doi.org/10.31338/2544- 3135.si.2024-101.18 [dostęp online].

¹³ Określonych dla Krajowego Ośrodka Rolnictwa zadań zdecydowanie nie można nazywać „wprowadzaniem aktywnej polityki rolnej”.