NIK o wykorzystaniu krajowych zasobów surowców energetycznych

1 dzień temu

Wieloletnie opóźnienia w opracowaniu strategii ochrony i zarządzania złożami surowców energetycznych oraz nie w pełni skuteczna realizacja istniejących programów restrukturyzacji sektora węglowego – to główne nieprawidłowości wykryte przez NIK w obszarze zabezpieczenia i wykorzystania krajowych zasobów surowców energetycznych. Ponadto nie sporządzono bilansu energetycznego kraju, który powinien uwzględniać założenia głównych celów polityki energetycznej UE realizowanych w procesie krajowej transformacji energetycznej. Brak bilansu utrudniał optymalne wykorzystanie istniejących złóż węgla energetycznego oraz utrzymanie niezbędnego poziomu inwestycji odtworzeniowych w związku z wygaszaniem kopalń. Spektakularną porażką w obszarze transformacji energetycznej był projekt wydzielenia wytwórczych aktywów węglowych i przekazania ich Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego, który z powodu nierzetelnego nadzoru Ministerstwa Aktywów nie został sfinalizowany. W efekcie nie wytypowano i nie wprowadzono ochrony strategicznych złóż surowców energetycznych niezbędnych dla bezpieczeństwa energetycznego Polski. Brak ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz brak racjonalnej gospodarki tymi złożami może nieodwracalnie uniemożliwić ich eksploatację.

Bezpieczeństwo energetyczne jest jednym z kluczowych elementów bezpieczeństwa państwa. Do aktów prawnych regulujących tę kwestię należy przyjęta przez Radę Ministrów w lutym 2021 r. Polityka energetyczna Polski do 2040 r. (PEP2040) oraz przyjęta w marcu 2022 r. Polityka Surowcowa Państwa. Jak wskazano w PEP2040, krajowy potencjał surowcowy stwarza możliwość niezależnego pokrycia zapotrzebowania na węgiel, jednak większość popytu na gaz ziemny czy ropę naftową musi być zabezpieczona importem. Bardzo istotny aspekt bezpieczeństwa energetycznego stanowi ochrona udokumentowanych złóż kopalin oraz racjonalna i oszczędna gospodarka surowcami, ze względu na skończoność zasobów, aspekty ekonomiczne i ekologiczne.

Kontrola gospodarki surowcowej państwa przeprowadzona przez Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji NIK w 2017 r. wykazała brak planu i zasad gospodarowania złożami kopalin. W wyniku wieloletnich zaniechań i przewlekłości prac prowadzonych przez administrację rządową, nie zostały wykonane istotne zadania dotyczące racjonalnego i efektywnego gospodarowania zasobami kopalin. Przede wszystkim nie stworzono wykazu strategicznych złóż kopalin, w tym energetycznych, nie opracowywano planów eksploatacji złóż i wytycznych dotyczących ich ochrony przed zabudową powierzchni nad złożem.

Obecna kontrola miała zbadać, czy działania w zakresie zabezpieczenia i wykorzystania krajowych zasobów surowców energetycznych uwzględniają potrzeby wynikające z polityki energetycznej państwa. Kontrola w szczególności dotyczyła realizacji celu szczegółowego PEP2040 Optymalne wykorzystanie własnych surowców energetycznych, w tym ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz racjonalna i oszczędna gospodarka surowcami. Objęto nią Ministerstwo Klimatu i Środowiska oraz Ministerstwo Aktywów Państwowych w okresie od 2019 do 2023 r. (30 kwietnia).

W ocenie NIK, działania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia i wykorzystania krajowych zasobów surowców energetycznych były nierzetelne i niewystarczające.

Opieszałość i niekompletne regulacje

Przygotowanie strategicznych dokumentów dotyczących zabezpieczenia złóż surowców energetycznych na potrzeby gospodarki było znacznie opóźnione w stosunku do wymaganych terminów. Polityka energetyczna Polski do 2040 r. została przyjęta 2 lutego 2021 r., a według przepisów prawa energetycznego powinna ona być przyjęta już w 2013 r. Co więcej, według przepisów prawa energetycznego obowiązujących do 2 lipca 2021 r., politykę energetyczną państwa aktualizuje się co cztery lata. Oznacza to, iż przez 8 lat nie przygotowano i nie aktualizowano polityki energetycznej państwa. Obowiązek planowania strategii energetycznej państwa znalazł się również w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, która wyznaczyła termin przyjęcia Polityki Surowcowej Państwa na 2018 r. Faktycznie nastąpiło to jednak dopiero w marcu 2022 r., czyli po czterech latach od wyznaczonego terminu. NIK zwraca uwagę, iż w analizach sporządzonych na potrzeby PEP2040 nie uwzględniono zapotrzebowania na paliwo dla ciepłowni. Tymczasem zapotrzebowanie ciepłowni na węgiel i gaz ziemny również jest istotne i wpływa na planowanie polityki surowców energetycznych.

Regulacje zapewniające ochronę złóż surowców energetycznych również zostały wprowadzone z opóźnieniem. Rządowe programy już od 2010 r. wskazywały na konieczność takiej ochrony. Zabezpieczać złoża surowców energetycznych miała – wprowadzona nowelizacją prawa geologicznego i górniczego z 2023 r. – definicja złoża strategicznego oraz procedura uznania złoża za strategiczne. Do zakończenia kontroli NIK (30 kwietnia 2023 r.) nie zainicjowano żadnego postępowania w sprawie wydania decyzji o uznaniu złoża kopaliny za złoże strategiczne.

Z uwagi na przyznanie ministrowi adekwatnemu ds. środowiska znacznej swobody w uznawaniu złóż za strategiczne oraz istotne znaczenie przepisu art. 94a ust. 5 prawa geologicznego i górniczego, zdaniem NIK, niezbędne jest doprecyzowanie i wypracowanie w procedurach wewnętrznych transparentnych zasad postępowania.

Nieskuteczna realizacja strategii i programów

Zadania przypisane Ministrowi Klimatu i Środowiska w Polityce Surowcowej Państwa dotyczące surowców energetycznych zostały wykonane zgodnie z harmonogramem. Minister m.in przygotował wykaz złóż surowców strategicznych, który będzie wykorzystany na potrzeby przeprowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie uznania złoża kopaliny za złoże strategiczne. Natomiast wskutek braku skutecznego nadzoru Ministra Aktywów Państwowych, nie zostały wykonane najważniejsze działania zawarte w programach restrukturyzacji węgla brunatnego i kamiennego.

W obszarze górnictwa węgla brunatnego były to: nieukończenie procesów związanych z uzyskaniem koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w wybranych lokalizacjach (termin realizacji wyznaczono do 2020 r.), niepodjęcie kierunkowej decyzji odnośnie budowy nowych kompleksów paliwowo-energetycznych opartych na węglu brunatnym (do 2019 r.), niewskazanie zapotrzebowania na nowe moce oparte na węglu brunatnym (2019 r.).

Nie sporządzono również bilansu energetycznego kraju w obszarze górnictwa węgla kamiennego. Bilans powinien uwzględniać założenia głównych celów polityki energetycznej UE, realizowanych w procesie krajowej transformacji energetycznej. Tym samym nie osiągnięto dotychczas celu, jakim było optymalne wykorzystanie istniejących złóż węgla energetycznego oraz utrzymanie niezbędnego poziomu inwestycji odtworzeniowych w horyzoncie wygaszania kopalń. Nie zapewniono również dostępu do nowych złóż węgla koksowego, zmniejszenia oddziaływania sektora górnictwa węgla kamiennego na środowisko oraz zwiększenia wykorzystania odpadów wydobywczych i kopalin towarzyszących.

Po trzech latach obowiązywania PEP2040 większość zadań nie została zrealizowana. NIK uznaje za wadę tego dokumentu określenie terminu realizacji większości zadań jako „cała perspektywa PEP2040”. Powoduje to niepodejmowanie na czas niektórych koniecznych działań. W ocenie NIK, niezbędne jest ustalenie realistycznego harmonogramu działań wykonawczych, wskazującego priorytety działań i konkretne terminy ich realizacji.

Fiasko Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego

Jednym z mechanizmów przeprowadzenia kontrolowanej transformacji energetycznej z uwzględnieniem krajowego zapotrzebowania na energię elektryczną miało być wydzielenie aktywów węglowych ze spółek z udziałem Skarbu Państwa i utworzenie Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego (NABE). Minister Aktywów Państwowych nierzetelnie przygotował koncepcję wydzielenia wytwórczych aktywów węglowych i nie zaplanował wszystkich niezbędnych działań dla skutecznego funkcjonowania NABE. Minister nie zapewnił sobie również narzędzi skutecznego zarządzania tym procesem. Spośród czterech kluczowych działań, dwa nie zostały ukończone w zakładanym czasie. Reorganizację wewnętrzną spółek i zapewnienie wydzielanym spółkom zdolności operacyjnej, która miała być ukończona do końca II kwartału 2022 r., zrealizowano z ponad rocznym opóźnieniem. Wyceny wydzielanych spółek (termin realizacji ustalono na IV kwartał 2022 r.) dokonano z opóźnieniem ok. siedmiu miesięcy. Zadanie nabycia przez Skarb Państwa akcji lub udziałów w spółkach wydzielonych od PGE Polskiej Grupy Energetycznej SA, ENEA SA, ENERGA SA, TAURON Polska Energia SA (realizacja w IV kwartale 2022 r.) nie zostało rozpoczęte, co w konsekwencji wpłynęło na niesfinalizowanie całego przedsięwzięcia. Aby mogło dojść do finalizacji wydzielenia NABE, niezbędne było objęcie zobowiązań NABE gwarancjami Skarbu Państwa. Zobowiązania NABE można było objąć gwarancjami Skarbu Państwa tylko w drodze ustawy, ale Minister Aktywów Państwowych dostrzegł taką konieczność dopiero w II poł. 2022 r. Z uwagi na niezakończony proces legislacyjny ustawy o zasadach udzielania tych gwarancji proces tworzenia Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego i przekazania do niej aktywów węglowych został wstrzymany. Należy podkreślić, iż odpowiedzialność za monitoring realizacji projektu NABE spoczywała na Ministrze Aktywów Państwowych.

Prognozowane zapotrzebowanie na surowce energetyczne

Ujawnione dotąd zasoby gazu ziemnego nie są wystarczające do pokrycia krajowego zapotrzebowania na ten surowiec – zapotrzebowanie na gaz ziemny do 2040 r. oszacowano na 22,2 mld mł, natomiast wielkość zasobów przemysłowych w złożach zagospodarowanych w 2022 r. wynosiła 51,5 mld mł. Zasoby węgla brunatnego i węgla kamiennego sugerują możliwość pokrycia zapotrzebowania polskiej energetyki własnymi zasobami w istotnym stopniu. Wymaga to jednak efektywnych działań w celu zabezpieczenia istniejących zasobów.

Z analiz NIK wynika, iż według stanu na koniec 2022 r. zasoby operatywne węgla brunatnego wynoszą blisko 614 mln ton, natomiast zapotrzebowanie na ten surowiec do 2040 r. wynosi prawie 598 mln ton. Należy mieć na uwadze, iż specyfika węgla brunatnego wymaga, aby elektrownie wykorzystujące ten surowiec były zlokalizowane blisko złóż. Zapotrzebowanie na węgiel kamienny – 225,2 mln ton, mogłoby być pokryte zasobami krajowymi (484,2 mln ton – planowane wydobycie w latach 2022–2049). Biorąc pod uwagę harmonogram wygaszania kopalń do 2049 r., szacunki spółek górniczych wskazują, iż w złożach po zamknięciu kopalń zostanie ok. 862 mln ton zasobów operatywnych węgla kamiennego.

NIK zauważa, iż istotnym czynnikiem ryzyka zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polski może być opóźnienie w uruchomieniu energetyki jądrowej, ponieważ wymagać to będzie dłuższego działania źródeł opartych o paliwa kopalne. Tym bardziej istotne jest ich zabezpieczenie.

-->

Idź do oryginalnego materiału