NIK o wsparciu rolnictwa ekologicznego

Pomoc finansowa na wsparcie rolnictwa ekologicznego nie zawsze była prawidłowo udzielana i rozliczana. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nieterminowo wydała blisko 20 tys. decyzji o przyznaniu producentom rolnym płatności ekologicznych na łączną kwotę ponad 520 mln zł, co miało wpływ na opóźnienie części wypłat. Nieprawidłowości w tym zakresie świadczą o nieskutecznym nadzorze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nad ARiMR, mogą również spowodować zmniejszenie unijnych środków dla polskich ekorolników i osłabić ich konkurencyjność na europejskim rynku. NIK zwraca także uwagę, iż w Polsce nie było odrębnej krajowej strategii rozwoju sektora rolnictwa ekologicznego, a w ramowych planach działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego nie określono źródeł ich finansowania oraz docelowych wartości wskaźników ich realizacji.

Zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi, w rolnictwie ekologicznym stosuje się działania najkorzystniejsze dla środowiska i klimatu, stawia na wysoki stopień różnorodności biologicznej, ochronę zasobów naturalnych oraz kieruje się rygorystycznymi normami dobrostanu zwierząt. Produkcja ekologiczna ma zaspokajać zapotrzebowanie konsumentów na żywność wysokiej jakości oraz przykładać się do dobra wspólnego poprzez ochronę środowiska i rozwój obszarów wiejskich. Niniejsza kontrola NIK dotyczyła schematy udzielania i rozliczania pomocy finansowej na wsparcie rolnictwa ekologicznego w latach 2019-2023.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Od uruchomienia finansowania w ramach działania „Rolnictwo ekologiczne” PROW 2014–2020, tj. od 2015 r. do 30 września 2023 r., Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wypłaciła beneficjentom łącznie blisko 2,94 mld zł z nieco ponad 3,81 mld zł, czyli 77% z limitu środków przeznaczonych na to działanie. Płatności na rzecz beneficjentów PROW 2014–2020 będą realizowane do końca 2025 r.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nieterminowo wydawała decyzje w sprawie przyznania płatności w ramach działania „Rolnictwo ekologiczne” PROW 2014–2020, co było niezgodne z ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020. W kampaniach 2018–2022 z naruszeniem tego przepisu wydano 19 430 decyzji na kwotę ponad 520 mln zł.

Opis grafiki

Decyzje w sprawie przyznania płatności ekologicznych wydane nieterminowo w kampaniach 2018–2022

Lata Decyzje Decyzje nieterminowe Suma kwot wydanych Kwoty wydane nieterminowo 2018 2019 2020 2021 2022

13912	5912	267778,7 tys. zł	122572,8
16196	2631	333977,6 tys. zł	67467,2
16256	2298	345377,7 tys. zł	58665,2
17599	2645	478296,3 tys. zł	89912,5
19623	5944	517348,6 tys. zł	181 489,8

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Nieterminowe wydawanie decyzji przyznających płatności ekologiczne skutkowało przedłużeniem terminu ich realizacji, co z kolei stanowiło naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej. W kampaniach 2018–2022 z naruszeniem tego przepisu zrealizowano 1194 płatności w kwocie blisko 8,4 mln zł.

Opis grafiki

Płatności ekologiczne zrealizowane nieterminowo w kampaniach 2018–2022

Lata Decyzje Decyzje nieterminowe Suma kwot wydanych Kwoty wydane nieterminowo 2018 2019 2020 2021 2022

16552	713	291404,0 tys. zł	181,8
16210	90	334955,2 tys. zł	177,8
16300	95	348469,3 tys. zł	135,5
17672	65	483108,4 tys. zł	239,2
19030	231	522014,9 tys. zł	7646,8

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Nieterminowe wydawanie przez ARiMR decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznych oraz nieterminowa realizacja tych płatności świadczą o dwóch kwestiach. Po pierwsze: nie zostały zrealizowane wnioski pokontrolne w tym zakresie z kontroli NIK przeprowadzonej w 2018 r. pn. Wspieranie rozwoju rolnictwa ekologicznego. Działania podjęte w Agencji w celu terminowej obsługi działania „Rolnictwo ekologiczne” PROW 2014–2020 okazały się nieskuteczne, gdyż nie doprowadziły do wyeliminowania opóźnień w wydawaniu tych decyzji i realizacji płatności ekologicznych. Po drugie: nadzór Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nad ARiMR okazał się w tym zakresie nieskuteczny. NIK zwraca uwagę, iż nieterminowa realizacja płatności ekologicznych w ramach ww. działania stwarza ryzyko zmniejszenia przez Komisję Europejską płatności na rzecz Polski w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wiąże się z tym ryzyko osłabienia konkurencyjności polskiego rolnictwa ekologicznego.

W Polsce nie było odrębnej krajowej strategii rozwoju sektora rolnictwa ekologicznego. Dokumentami, w których wskazano działania na rzecz rozwoju rolnictwa ekologicznego, były ramowe plany działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego opracowane w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W okresie objętym kontrolą obowiązywały plany na lata 2014–2020 oraz 2021–2027, który przedłużono do 2030 r. W planach tych zostały określone zadania realizowane przez Ministerstwo RIRW oraz jednostki podległe i nadzorowane. Ministerstwo odpowiadało głównie za proces legislacyjny, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – jako agencja płatnicza – była odpowiedzialna za wdrożenie poszczególnych działań finansowanych z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020, a jednostki doradztwa rolniczego odpowiadały za doradztwo i przekazywanie wiedzy producentom. Z kolei Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa prowadził działania informacyjne i promocyjne, a Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nadzorowała system kontroli i certyfikacji.

W ramowych planach działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego nie określono źródeł ich finansowania oraz wielkości ponoszonych nakładów finansowych na rolnictwo ekologiczne, nie określono też docelowych wartości wskaźników realizacji poszczególnych działań na rzecz rozwoju rolnictwa ekologicznego. Zdaniem NIK może to mieć niekorzystny wpływ na prawidłowe i racjonalne wsparcie finansowe rolnictwa ekologicznego, a także na dokonywanie adekwatnej oceny skuteczności realizowanych przedsięwzięć. Na potrzebę określenia budżetu niezbędnego do realizacji działań na rzecz rozwoju rolnictwa ekologicznego wskazał również Europejski Trybunał Obrachunkowy po kontroli dotyczącej rolnictwa ekologicznego w Polsce przeprowadzonej w 2023 r.

W latach 2019–2023 nie były sporządzane roczne sprawozdania z realizacji ramowego planu działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego, choć była taka praktyka w latach poprzednich. Pomimo braku obowiązku prawnego sporządzania takich sprawozdań, opracowanie tych dokumentów przyczyniłoby się – zdaniem NIK – do skutecznego monitorowania oraz podejmowania adekwatnych przedsięwzięć do dalszego wsparcia rolnictwa ekologicznego. Ponadto publikacja sprawozdania na stronie internetowej MRiRW umożliwi zainteresowanym zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi realizacji działań na rzecz rolnictwa ekologicznego.

Głównym celem ramowego planu działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego na lata 2014–2020 był rozwój rolnictwa ekologicznego oraz rynku żywności ekologicznej, przy czym średnioroczne tempo wzrostu wartości rynku miało być utrzymane na poziomie co najmniej 15%, aby w 2020 r. przekroczyć 210 mln euro, natomiast liczba przetwórni miała się zwiększyć do ponad 700. Cele powyższe zostały osiągnięte. Wartość rynku żywności ekologicznej liczona w cenach detalicznych brutto została osiągnięta już w 2018 r. i wyniosła około 1,3 mld zł, natomiast liczba producentów zajmujących się w 2020 r. przygotowaniem produktów ekologicznych, w tym ich przetwórstwem wyniosła 1104.

Głównym celem ramowego planu działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego na lata 2021–2030 jest natomiast rozwój produkcji ekologicznej oraz przeznaczenie do 2030 r. co najmniej 7% powierzchni użytków rolnych objętych systemem produkcji ekologicznej. Oznacza to podwojenie do 2030 r. powierzchni tych użytków rolnych w stosunku do roku 2019, tj. osiągnięcie ponad miliona hektarów tej powierzchni.

W latach 2019–2022 nastąpił wzrost liczby producentów ekologicznych z 20 144 do 22 882 oraz liczby inwentarza ekologicznego z 538,9 tys. sztuk do 875,3 tys. sztuk, przy czym największy wzrost odnotowano w przypadku produkcji drobiu – z 484,2 tys. sztuk do 826,2 tys. sztuk. Zwiększyła się też powierzchnia ekologicznych użytków rolnych z 507,6 tys. ha w 2019 r. do 554,6 tys. ha w 2022 r.

NIK zwraca jednak uwagę, iż łączna powierzchnia ekologicznych użytków rolnych w ciągu czterech lat wzrosła jedynie o 9,3% - z 507,6 tys. ha w 2019 r. do 554,6 tys. ha w 2022 r. Zatem przy takim tempie wzrostu i nie w pełni prawidłowym funkcjonowaniu mechanizmu wspierania rolnictwa ekologicznego istnieje ryzyko nieosiągnięcia przyjętego w ramowym planie działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego na lata 2021–2030 celu, czyli podwojenia do 2030 r. powierzchni ekologicznych użytków rolnych i osiągnięcia ponad miliona hektarów tej powierzchni.

Opis grafiki

Powierzchnia ekologicznych użytków rolnych w latach 2019-2022

Lata Ogółem W okresie konwersji Po zakończonym okresie konwersji 2019 2020 2021 2022

507637,13	117363,11	390274,02
509291,27	108439,01	400852,25
549442,93	144889,05	404553,88
554631,70	159888,15	394743,55

Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

Wnioski

Biorąc pod uwagę znaczenie rolnictwa ekologicznego dla strategii zrównoważonego rozwoju rolnictwa, a także dążenie do wzrostu konkurencyjności polskiego rolnictwa ekologicznego oraz uwzględniając wyniki kontroli, NIK sformułowała do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski dotyczące:

• zintensyfikowania działań w celu osiągnięcia celu przyjętego w ramowym planie działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego na lata 2021–2030, tj. podwojenia do 2030 r. powierzchni ekologicznych użytków rolnych i osiągnięcia ponad miliona hektarów tej powierzchni;
• określenia w ramowych planach działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego:
  • a) źródeł ich finansowania oraz wielkości ponoszonych nakładów finansowych na rolnictwo ekologiczne,
  • b) docelowych wartości wskaźników realizacji poszczególnych działań na rzecz rozwoju rolnictwa ekologicznego;
• opracowywania rocznych sprawozdań z realizacji ramowych planów działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego, zawierających podsumowanie podjętych działań, analizę osiągniętych efektów i wskazanie kierunków poprawy realizacji poszczególnych działań, w celu skutecznego monitorowania i podejmowania adekwatnych przedsięwzięć do dalszego wsparcia rolnictwa ekologicznego.

Realizacja wniosków pokontrolnych

W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały rozpoczęte prace nad aktualizacją ramowego planu działań dla żywności i rolnictwa ekologicznego na lata 2021-2030 w celu wprowadzenia informacji o źródłach finansowania poszczególnych działań oraz o stanie ich realizacji, a także w celu pozyskania danych służących do podsumowania i oceny tych działań.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zadeklarował także wzmocnienie nadzoru nad Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie zapewnienia terminowego wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznych i terminowej realizacji (wypłaty) tych płatności. Działania te mają ograniczyć ryzyka występowania tych nieprawidłowości, a w dłuższej perspektywie całkowicie je wyeliminować. W kontekście już podjętych działań w ww. zakresie wdrożone zostały rozwiązania legislacyjne dotyczące przedłużenia terminów wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznych.