Nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu wsparcia osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów

8 godzin temu

Najwyższa Izba Kontroli ujawniła szereg nieprawidłowości w systemie wsparcia osób z niepełnosprawnością oraz ich opiekunów w ramach programów asystencji osobistej i opieki wytchnieniowej. Kontrola wykazała, iż umowy zawierane były z organizacjami pozarządowymi w terminach niezapewniających ciągłości finansowania, co prowadziło do przerwy bądź ograniczenia w dostępności usług. Ponadto stwierdzono nieprawidłowe rozliczenia, w tym podwójne finansowanie usług oraz brak dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki. NIK wskazuje na konieczność przyspieszenia procedur związanych z zawieraniem umów, a tym samym przekazywania środków finansowych celem zapewnienia ciągłości udzielanych świadczeń z zakresu asystencji osobistej i opieki wytchnieniowej. Rekomenduje także wprowadzenie bardziej rygorystycznych zasad weryfikacji i monitorowania wydatków publicznych, aby zapewnić efektywność i transparentność systemu wsparcia.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę dotyczącą udzielanego przez organizacje pozarządowe wsparcia osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów. Wsparcie to finansowane było ze środków Funduszu Solidarnościowego, którego dysponentem był minister adekwatny do spraw zabezpieczenia społecznego (dalej: Minister). Zasady udzielania wsparcia określone zostały przez Ministra w przyjętych przez niego Programach (obowiązujących w okresie objętym kontrolą NIK):

„Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami” oraz „Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej” w edycjach 2022 i 2023,
„Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów osób z niepełnosprawnościami” oraz „Opieka wytchnieniowa” w edycjach 2022 i 2023.

Programy z zakresu asystencji osobistej miały na celu zapewnienie dostępności usług asystencji osobistej tj. wsparcie osób z niepełnosprawnością w wykonywaniu codziennych czynności oraz funkcjonowaniu w życiu społecznym. Natomiast programy dotyczące opieki wytchnieniowej miały za zadanie odciążenie członków rodzin lub opiekunów osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w codziennych obowiązkach. W ramach usługi opieki wytchnieniowej zapewniane miało być okresowe wsparcie w zabezpieczeniu potrzeb osoby z niepełnosprawnością, w zastępstwie członków rodzin lub opiekunów sprawujących na co dzień nad nimi bezpośrednią opiekę.

Organizacje pozarządowe uzyskiwały finansowanie na realizację tych świadczeń na podstawie umów zawieranych bezpośrednio z Ministrem bądź z jednostkami samorządu terytorialnego.

Brak ciągłości udzielanych świadczeń przez organizacje pozarządowe

Umowy pomiędzy Ministrem lub jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi wykonującymi usługi asystencji osobistej i opieki wytchnieniowej zawierane były w terminach niezapewniających ciągłości świadczenia tych usług. Umowy te podpisywane były bowiem po upływie choćby kilku miesięcy od zakończenia (w grudniu danego roku) poprzedniej umowy w sprawie wysokości i trybu przekazywania środków Funduszu Solidarnościowego. Skutkiem tego były trudności w utrzymaniu przez organizacje pozarządowe zatrudnienia personelu świadczącego usługi, trudności w zapewnieniu ich stałego finansowania, a w konsekwencji brak możliwości zapewnienia w pierwszych miesiącach danego roku optymalnej opieki osobom niepełnosprawnym oraz ich opiekunom.


Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	28-03-2022	27-02-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	28-07-2022	19-04-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	11-08-2022	—
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	01-04-2022	17-02-2023
Opieka wytchnieniowa (Jednostka Samorządu Terytorialnego)	06-07-2022	06-03-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	—	20-04-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	08-04-2022	21-04-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	—	19-04-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	16-02-2022	15-03-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	01-04-2022	27-03-2023
Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej (Jednostka Samorządu Terytorialnego)	31-05-2022	12-04-2023
Opieka wytchnieniowa (Jednostka Samorządu Terytorialnego)	31-05-2022	12-04-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	28-07-2022	05-04-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	28-07-2022	18-04-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	16-02-2022	15-03-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	01-04-2022	10-03-2023
Asystent osobisty osoby niepełnosprawnej (Jednostka Samorządu Terytorialnego)	11-05-2022	21-04-2023
Opieka wytchnieniowa (Jednostka Samorządu Terytorialnego)	—	14-04-2023
Asystent osobisty osoby z niepełnosprawnościami (Minister)	30-03-2022	02-03-2023
Opieka wytchnieniowa dla członków rodzin lub opiekunów (Minister)	27-07-2022	10-03-2023

Z zapisów programów, a także ofert na ich realizację składanych przez organizacje do Ministra wynikało, iż usługi asystencji osobistej oraz wsparcia wytchnieniowego miały być realizowane od 1 stycznia danego roku. W rzeczywistości jednak działalność organizacji pozarządowych do czasu otrzymania finansowania ograniczała się zasadniczo wyłącznie do działań przygotowawczych, w tym kwalifikacji uczestników programu oraz naboru asystentów i osób wykonujących usługi opieki wytchnieniowej. Pomimo wynikającej z projektów umów możliwości refundacji środków poniesionych na realizację programów od 1 stycznia danego roku, organizacje pozarządowe pozostawały w niepewności co do uzyskania środków. Jedną z przyczyn były zapisy programów stanowiących, iż zatwierdzenie przez Ministra listy ofert wraz z kwotą przyznanych środków Funduszu nie jest równoznaczne z powstaniem roszczenia o zawarcie umowy. Dla zapewnienia ciągłości działań jedna ze skontrolowanych organizacji pozarządowych korzystała z pożyczek (przy czym odsetki od tych pożyczek obciążały koszty tej organizacji, gdyż nie mogły one zostać pokryte ze środków Funduszu Solidarnościowego). W przypadku umów zawieranych z jednostkami samorządu terytorialnego, realizacja następowała po podpisaniu danej umowy.

W konsekwencji w pierwszych miesiącach poszczególnych lat kalendarzowych osoby wymagające wsparcia nie były nim objęte bądź zakres tego wsparcia był istotnie ograniczony.


13 651	8 195	263	2 884
22 069	10 510	297	3 860
24 269	18 576	497	5 173
25 022	19 280	698	5 713
26 571	21 109	1 247	10 418
29 993	22 722	5 692	17 196
36 366	23 593	24 482	35 989
41 484	25 034	27 486	22 812
43 317	33 678	38 122	27 304
44 348	37 715	32 712	22 038
44 708	42 577	35 130	19 146
47 970	40 193	31 988	8 692

NIK podkreśla, iż potrzeby osób z niepełnosprawnością i ich opiekunów nie mają ram czasowych i nie kończą się z danym rokiem. Realne wsparcie powinno trwać nieprzerwanie. Ustalenia kontroli NIK wskazują zatem na konieczność przyspieszenia procedur związanych z zawieraniem umów, a tym samym przekazywania środków celem zapewnienia ciągłości udzielanych świadczeń.

Jednocześnie NIK zwraca uwagę, iż projekt ustawy o asystencji osobistej osób z niepełnosprawnościami został skierowany 21 listopada 2025 r. do Sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. W projekcie znalazły się m.in. zapisy dotyczące przyznawania wsparcia asystenckiego na okresy dłuższe niż jeden rok, co pozwoli na zapewnienie ciągłości udzielanych świadczeń.

Nie w pełni prawidłowa realizacja asystencji osobistej i opieki wytchnieniowej

Skontrolowane organizacje spełniały kryteria warunkujące pozyskanie środków z ww. programów. Objęły one wsparciem liczbę osób zgodną z zapisami ofert stanowiących załączniki do umów. Wsparcie na ogół udzielone zostało osobom uprawnionym. Pomoc skierowano m.in. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności oraz niepełnosprawnością sprzężoną (jednoczesne występowanie u jednej osoby co najmniej dwóch rodzajów niepełnosprawności), a także do dzieci wymagających bezwzględnie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jedna z organizacji udzieliła wsparcia o wartości 35,6 tys. zł dwóm osobom z niepełnosprawnością w ramach opieki wytchnieniowej, podczas gdy opiekunowie nie zamieszkiwali z tymi osobami, w tym opiekun jednej z tych osób nie wnioskował o udzielenie wsparcia.


952	1438
807	996
728	843
781	881

Wykonanie usług przez asystentów i osoby wykonujące opiekę wytchnieniową potwierdzane było podpisem w kartach rozliczeniowych przez osoby realizujące świadczenie i osoby z niepełnosprawnością lub ich opiekunów. W toku kontroli ustalono jednak, iż część usług nie została wykonana bądź została podwójnie rozliczona, stwierdzono również przypadki nieprawidłowego sporządzania dokumentacji rozliczeniowej. Na podstawie badania tej dokumentacji ustalono, iż w tym samym czasie:

jeden asystent, w dwóch różnych miejscach, świadczył usługi na rzecz różnych osób z niepełnosprawnością;
jeden asystent, w jednym miejscu, wykazywał do rozliczenia usługi na tę samą osobę w ramach różnych programów (realizowanych przez tę samą lub różne organizacje);
kilku asystentów realizowało usługi na rzecz tej samej osoby z niepełnosprawnością, w tym samym miejscu;
kilku asystentów realizowało usługi na rzecz tej samej osoby z niepełnosprawnością w różnych miejscach.

Jedna z organizacji skorygowała, w trakcie kontroli NIK, 279 godzin usług asystencji osobistej o wartości 11,2 tys. zł i zwróciła nienależnie pobrane środki – w tym przypadku, według kart realizacji usług na rzecz osoby z niepełnosprawnością, miały być one wykonywane w miejscu jej zamieszkania. Faktycznie osoba z niepełnosprawnością w ramach programu „opieka wytchnieniowa” przebywała w ośrodku zapewniającym całodobową opiekę – obydwie usługi sfinansowane zostały z Funduszu Solidarnościowego.

Pokrywające się godziny usług w łącznej liczbie 79 godzin o wartości 3,2 tys. zł zidentyfikowano także pomiędzy różnymi organizacjami pozarządowymi. W tych przypadkach organizacje nie miały możliwości weryfikacji kart rozliczeniowych, przedkładanych przez asystentów innemu realizatorowi programów. Powodowało to ryzyko nieprawidłowej realizacji ww. programów, a także możliwość wydatkowania środków niezgodnie z zasadami tych programów.

Pomimo obowiązku samodzielnej realizacji programu z zakresu asystencji osobistej, jedna ze skontrolowanych organizacji powierzyła wykonywanie zasadniczej części usług innym podmiotom. Rola tej organizacji opierała się jedynie na administrowaniu, czy też firmowaniu projektu pod swoim patronatem, a usługi asystenckie świadczone były przez podwykonawców. Łączna wartość wynagrodzenia wypłaconego podmiotom trzecim wyniosła 2,23 mln zł, tj. 83,4% środków uzyskanego finansowania przez tę organizację oraz 92,5% środków rozliczonych jako koszty bezpośrednie zadania.

Wbrew zapisom umów, jedna z organizacji nie prowadziła wyodrębnionej ewidencji księgowej dla otrzymanych środków z Funduszu, a w jednym roku w ogóle nie prowadziła ksiąg rachunkowych, mimo iż była do tego zobowiązana. W sprawozdaniach z realizacji programów organizacja ta rozliczała koszty w wysokości środków wynikających z poszczególnych umów, podczas gdy nie dysponowała dokumentacją potwierdzającą ich poniesienie w pełnej wysokości. W sprawozdaniach z realizacji zadań organizacja nie wykazywała dokumentów wskazujących na poniesienie wydatków (rachunków, faktur, list płac). Wartość nieudokumentowanych wydatków wyniosła łącznie 372,1 tys. zł. Wynikało to także z ustalenia dla asystentów niższej stawki wynagrodzenia, podczas gdy w sprawozdaniu z realizacji zadania organizacja wykazywała, iż wypłacała asystentom maksymalną stawkę. Wskazuje to na niedostateczny nadzór nad prawidłowością rozliczania środków zarówno przez Ministra, jak i jednostki samorządu terytorialnego (jako zlecające realizację tych zadań).

Asystent w jednej z organizacji nie potwierdził realizacji usług, które miał rzekomo wykonywać na rzecz osoby z niepełnosprawnością. Organizacja wypłaciła wynagrodzenie tej osobie w łącznej wysokości 12,8 tys. zł.

Łączna wartość ustaleń kontroli wyniosła blisko 2,9 mln zł. W trakcie kontroli NIK oraz w wyniku realizacji wniosków pokontrolnych, związanych z nieprawidłową realizacją programów, organizacje skorygowały złożone uprzednio sprawozdania z realizacji zadań oraz zwróciły środki w łącznej wysokości 86,3 tys. zł.

Wnioski i uwagi

W oparciu o ustalenia kontroli, NIK sformułowała łącznie 37 wniosków i uwag pokontrolnych. Najważniejsze wnioski, skierowane do organizacji pozarządowych, dotyczyły konieczności:

zapewnienia przez organizacje pozarządowe bieżącej i prawidłowej weryfikacji kart rozliczeniowych usług przedkładanych przez asystentów oraz podjęcia działań wyjaśniających w przypadku zidentyfikowania nieprawidłowości;
dokonania korekty sprawozdań o wydatki nieznajdujące pokrycia w dokumentacji źródłowej, wykorzystanych niezgodnie z zasadami programów objętych badaniem oraz odpowiedniej korekty kosztów pośrednich;
dokonania zwrotu środków nienależnie pobranych i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

-->

Idź do oryginalnego materiału