Nie tylko skarżący. RPO o prawie do udziału w sprawach dotyczących uchwał rady gminy

Przedmiotem rozstrzygnięcia NSA była kwestia zapewnienia udziału uczestników postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 PostAdmU, w sprawach wszczętych skargą na uchwałę rady gminy, wniesioną na podstawie art. 101 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: SamGminU). Zgodnie z nim, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a skargę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym, lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym podmiotów innych niż wnoszący skargę

Wątpliwości dotyczyły wykładni art. 33 § 2 PostAdmU i odpowiedzi na pytanie, czy przepis ten może stanowić podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym podmiotów innych niż wnoszący skargę. Problem ten ujawnił się na tle spraw, w których skarga dotyczyła uchwał rady gminy. Zgodnie art. 33 § 2 PostAdmU „udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o ile wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 PostAdmU, w sprawach innych osób, o ile sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie”.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwie przeciwstawne linie interpretacyjne. Zgodnie z pierwszą z nich, art. 33 § 2 PostAdmU posługuje się pojęciem „sprawy administracyjne”, która powinna być wiązana wyłącznie ze sprawą o charakterze jurysdykcyjnym, a w sprawach wywołanych skargą na uchwałę rady gminy postępowanie takie nie występuje. Wskazywano przy tym na potrzebę zapewnienia skarżącemu szybkości i pewności postępowania, które mogłyby zostać naruszone przez dopuszczenie szerokiego kręgu uczestników.

Druga linia orzecznicza opierała się natomiast na założeniu, iż użyty w art. 33 § 2 PostAdmU zwrot „osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym” obejmuje również sytuacje, w których postępowanie administracyjne w ogóle nie było prowadzone. Ponadto każdy, czyj interes prawny może zostać dotknięty wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, powinien mieć zapewniony realny dostępu do sądu każdemu, co pozostaje w zgodzie z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

RPO rozważył argumenty obu kierunków orzeczniczych

Do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, przedstawiając stanowisko uwzględniające argumenty obu kierunków orzeczniczych. Rzecznik podkreślił, iż konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu może podlegać ograniczeniom, w szczególności ze względu na potrzebę ochrony sytuacji prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Ograniczenia te nie powinny jednak wiązane z pojęciem „postępowania administracyjnego”, a z legitymacją skargową przysługującą na podstawie art. 101 SamGminU.

Zdaniem Rzecznika, art. 33 § 2 PostAdmU daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotów, które wykażą, iż wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego. Uprawnienie to powinno przysługiwać również organizacjom społecznym, o których mowa w art. 25 § 4 PostAdmU, zarówno działającym we własnym imieniu, jak i grupy mieszkańców gminy.

Stanowisko to zostało potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.12.2025 r., II OPS 1/25, Legalis. W odpowiedzi na pytanie: „Czy art. 33 § 2 PostAdmU daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?” (zadane w postanowieniu NSA z 15.1.2025 r., II OZ 577/24, Legalis), NSA w składzie siedmiu sędziów stwierdził, iż art. 33 § 2 PostAdmU może być podstawą dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę o zezwoleniu na realizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących, podjętą na podstawie ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1754), osoby, która nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały, o ile wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jak też organizacji społecznej nie powołującej się na własny interes prawny, ale zgłaszającej udział w sprawie innej osoby, o ile sprawa ta dotyczy przedmiotu jej statutowej działalności.

Uchwała ta ma istotne znaczenie dla praktyki sądowoadministracyjnej, gdyż wzmacnia gwarancje ochrony interesów prawnych podmiotów dotkniętych skutkami uchwał organów gminy.