4 dni temu
Polska powinna być znacznie skuteczniejszym państwem. Pierwszym krokiem do zwiększenia state capacity wydaje się racjonalizacja wydatków publicznych. Bez tego nie uda nam się przeprowadzić reform i stawić czoła wyzwaniom XXI wieku.
Zazwyczaj okolice Święta Niepodległości to czas refleksji nad Polską oraz jej przeszłością i przyszłością. Znowu widzieliśmy dyskusje o polaryzacji, polityce historycznej, ale także o gospodarce. Według licznych prognoz przed Polską stoi świetlana przyszłość – skutecznie przeprowadzona transformacja gospodarcza stworzyła fundamenty pod stabilny rozwój naszego kraju. Progres ten może zostać zaprzepaszczony, jeżeli będziemy akceptować złą politykę. Niestety, często pomijamy wręcz najważniejszy aspekt – state capacity, czyli zdolność państwa do wykonywania swoich celów.
Obserwując historię Polski, zarówno I Rzeczypospolitej, II RP, jak i współczesnej, trudno nie odnieść wrażenia, iż jest to czynnik, którego nam brakuje. I Rzeczpospolita nie dostosowała się do zmian zachodzących na świecie; nie stworzono na czas sprawnej administracji oraz armii. Rezultaty tego znamy – Polska zniknęła z mapy na 123 lata. Przed II RP stanęły poważne wyzwania integracji państwa oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Tym razem sektor prywatny okazał się za słaby, a państwo – nadmiernie silne, co osłabiało rynkowe bodźce.
Również teraz III RP musi sprostać trudnym zadaniom: transformacji energetycznej, rozbudowie armii, a w tle czyha na nas kryzys demograficzny oraz widmo rosnących kosztów utrzymania emerytów. Dosypywanie pieniędzy jest ryzykowne – w przyszłym roku deficyt publiczny ma wynieść aż 6,1% PKB. Wbrew popularnej w internecie tautologii, wysoki deficyt nie jest czymś pozytywnym – zwiększa ryzyko inflacji oraz wypiera inwestycje prywatne. Polska potrzebuje racjonalizacji wydatków. Polska potrzebuje state capacity!
Czym jest state capacity?
Pojęcie to zdaje się odgrywać coraz większą rolę w mainstreamie – nie jest to dziwne, bo kraje Zachodu w coraz większym stopniu mogą odczuwać jego niedobory. W amerykańskim bestsellerze Dostatek (ang. Abundance) Ezra Klein oraz Derek Thompson zauważają, iż dyskusje w Stanach Zjednoczonych skupiają się na dwóch skrajnych poglądach: zwiększeniu państwa po lewej stronie oraz zmniejszeniu po prawej. Niestety, przez to właśnie często nie zauważa się kluczowego czynnika dla rozwoju – właśnie state capacity.
Poszukując definicji state capacity, łatwo jest się natknąć na te oferowane przez naukowców: politologów, historyków gospodarczych oraz ekonomistów rozwoju. zwykle sprowadzają się one do określania jej jako „zdolność państwa do pobierania podatków, zaprowadzania prawa i porządku oraz zapewniania usług publicznych”. Jak zauważył już kiedyś Samuel Hammond, trudno jest zrozumieć to abstrakcyjne pojęcie, ale łatwo sobie wyobrazić przykłady. Ekonomista ten przytoczył historię Alberty – kanadyjskiej prowincji, która męczyła się z plagą szczurów. Władze postanowiły się z nią uporać – zaangażowano służby oraz społeczeństwo do walki z gryzoniami. Jakie były tego rezultaty? Alberta od ponad 70 lat jest regionem wolnym od szczurów.
Podobnych przykładów jest więcej, także na gruncie gospodarczym – jednym z ciekawszych jest wątek konsolidacji fiskalnych, czyli redukcji zadłużenia publicznego. Wśród przykładów modelowych konsolidacji często wymienia się Kanadę oraz Szwecję. W tych przypadkach, dzięki sprawczości i dedykacji polityków oraz zaufaniu obywateli, udało się przeprowadzić trudne reformy. Krajom tym udało się znacząco zredukować wydatki publiczne oraz poprawić ich efektywność.
Bo właśnie to jest celem osób walczących o state capacity – efektywność państwa. Zwiększanie wydatków publicznych niekoniecznie przyniesie znaczącą poprawę usług publicznych, o czym dotkliwie przekonują się Amerykanie. Za Atlantykiem bowiem od lat dosypuje się co roku więcej publicznych środków w celu finansowania ochrony zdrowia czy edukacji wyższej, jednak nie widać poprawy. W tym przypadku problemem jest nadmierne skupianie na finansowaniu popytu na te usługi przy braku rozwoju podaży.
Zwraca się uwagę, iż state capacity wychodzi poza debatę „więcej czy mniej państwa?”. Trudno jednak nie odnieść wrażenia, iż reformy kierujące nas w stronę zwiększania state capacity z dużym prawdopodobieństwem doprowadzą do zmniejszenia wydatków publicznych jako % PKB. Jak zauważa Międzynarodowy Fundusz Walutowy, wydatki państwowe znacznie wzrosły na całym świecie, jednak ich efektywność ulega pogorszeniu, a wydatki sztywne, jak emerytury, często obciążają budżety.
A co z tą Polską?
Czy tego chcemy czy nie, Polska także musi zmienić swoje podejście i zrozumieć rolę state capacity. Państwo znacząco wzrosło w relacji do PKB – w przyszłym roku relacja wydatków publicznych do PKB wyniesie 50,6% w przypadku Polski. Warto odnotować, iż w Danii wyniesie ona 48,4% a w Szwecji 48,8%. Trudno jednak zobaczyć rzeczywistą poprawę jakości usług publicznych. Skutkiem wzrostu wydatków jest drugi największy deficyt publiczny w Unii Europejskiej – w przyszłym roku ma on wynieść aż 6,1% PKB. Mitem jest, iż do tej sytuacji doprowadziły zwiększone wydatki na obronność. Jak pokazywałem wspólnie z Marcinem Zielińskim, gdyby wszystkie wydatki, z wyjątkiem obronności oraz obsługi długu, wyniosły tyle samo w relacji do PKB, co w 2015 roku, deficyt w bieżącym roku miałby wartość 0,8% PKB. To znacząca różnica.
W obecnych warunkach potrzebujemy wyznaczenia priorytetów państwa. Nie możemy oczekiwać, iż będzie zajmować się wszystkim i w efekcie tego niczym dobrze. Najwyraźniejszymi przykładami nieefektywności są wydatki emerytalne oraz socjalne. Zarówno rząd Koalicji 15 Października, jak i poprzednie, wolą nakładać łatki na system emerytalny jak słynne trzynastki czy renta wdowia, zamiast przeprowadzić poważne reformy. Dla podtrzymania rozwoju gospodarczego potrzebujemy podwyższenia wieku emerytalnego – rząd jednak boi się dyskusji na ten temat. Program 500/800+ ma ograniczony wpływ na demografię, a jednocześnie fundusze z niego trafiają do najbogatszych. W takich warunkach konieczne wydaje się rozważenie, czy ponad 60 miliardów złotych nie da się wydać lepiej, na przykład przez pokierowanie ich do najbardziej potrzebujących.
Kiedy Szwecja przeprowadzała swoją konsolidację fiskalną w latach dziewięćdziesiątych, zdecydowano o prywatyzacji i zwiększeniu konkurencji w ramach usług publicznych – wprowadzono wtedy bon edukacyjny w szkolnictwie. To może być inspirujący kierunek także dla nas. Od pewnego czasu rośnie rola szkolnictwa prywatnego, co może mieć wpływ na zwiększenie nierówności edukacyjnych w Polsce. Przekierowanie części wydatków z 800+ na realizację takiego programu może mieć pozytywny skutek w ich niwelowaniu. Jak pokazuje przykład Szwecji – konkurencja na tym rynku okazuje się korzystna dla uczniów, a szczególnie dla tych w gorszej sytuacji.
Wiele można by wymieniać, ale trzeba się pogodzić z jednym – Polska powinna być znacznie skuteczniejszym państwem. Pierwszym krokiem do zwiększenia state capacity wydaje się racjonalizacja wydatków publicznych. Bez tego nie uda nam się przeprowadzić reform i stawić czoła wyzwaniom XXI wieku.
