Jak zwiększyć rolę regionów w transformacji energetycznej?

Rosnące zapotrzebowanie na energię, dostosowanie systemu elektroenergetycznego kraju do wymaganej, zwiększonej produkcji z odnawialnych źródeł energii oraz imperatyw podniesienia poziomu bezpieczeństwa energetycznego stawiają przed Polską zadanie zredefiniowania ról i kompetencji poszczególnych poziomów zarządzania. Obowiązujący dokument szczebla krajowego – Polityka Energetyczna Polski do 2040 r. (PEP2040) – mimo iż tworzony był relatywnie niedawno (Rada Ministrów przyjęła go w lutym 2021 roku) – wymaga rewizji celów i priorytetowych działań, a także uwzględnienia innych szczebli zarządczych w kontekście prowadzenia polityki energetycznej kraju. Obecne kompetencje samorządów wojewódzkich są skrajnie ograniczone i nieadekwatne wobec stojących przed nami wyzwań. Sprowadzają się głównie do opiniowania projektów założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe w zakresie koordynacji współpracy między gminami oraz zgodności z polityką energetyczną państwa.

Zgodnie z Ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, gminy zobowiązane są do sporządzania założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe. Jednak brak w przepisach bezpośrednich sankcji za niewywiązanie się z tego obowiązku sprawia, iż dokumenty te często cechuje niska jakość i nierzetelność lub po prostu ich brakuje. W rezultacie samorządy wojewódzkie odpowiadają jedynie za zgodność wadliwych dokumentów lokalnych z przestarzałą polityką energetyczną państwa. Ten stan wymaga pilnej korekty.

Pozbawienie województw realnych narzędzi kreacyjnych na szczeblu zarówno krajowym, jak i unijnym znacząco ogranicza ich wpływ na kształtowanie regionalnej polityki energetycznej, co stoi w sprzeczności z potrzebą zrównoważonego i efektywnego rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce.

Dynamiczny rozwój farm wiatrowych i fotowoltaicznych niesie za sobą presję inwestycyjną, wymagającą odpowiedniej koordynacji przestrzennej oraz uwzględnienia szerokiego kontekstu społecznego, gospodarczego i środowiskowego w skali całego regionu. To właśnie służby planistyczne województw mają umiejętności do analizy uwarunkowań przestrzennych oraz wyznaczania obszarów o największym potencjale rozwoju OZE, przy jednoczesnym minimalizowaniu ryzyka konfliktów społecznych i ekologicznych. Tymczasem Projekt zmiany ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, będący częścią implementacji trzeciej dyrektywy UE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (RED III), nie przewiduje przekazania tych kompetencji regionom. Ich zaangażowanie ma jedynie charakter fakultatywny, co sugeruje preferencję dla scentralizowanego modelu i odgórnego wskazywania terenów przyspieszonego rozwoju OZE. Dodatkowo, terminy określone w ustawie i dyrektywie – w szczególności obowiązek wyznaczenia takich obszarów do 21 lutego 2026 roku, czyli w praktyce w ciągu roku od publikacji projektu ustawy – wskazują na dążenie do centralizacji decyzji. Pozbawienie województw realnych narzędzi kreacyjnych znacząco ogranicza ich wpływ na kształtowanie regionalnej polityki energetycznej, co stoi w sprzeczności z potrzebą zrównoważonego i efektywnego rozwoju odnawialnych źródeł energii w Polsce.

Aby zapewnić większą spójność pomiędzy działaniami podejmowanymi przez samorząd województwa w ramach posiadanych możliwości zarządczych, niezbędne jest stopniowe rozszerzanie jego kompetencji. Przyjęta przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego Strategia Energetyczna Dolnego Śląska – kierunki wsparcia sektora energetycznego stanowi odpowiedź na wyzwania związane ze zmianami klimatu i transformacją energetyczną w zakresie wsparcia sektora energetycznego. Niestety, oddolny charakter tej inicjatywy podkreśla brak systemowego umocowania takich działań. Kluczowym postulatem jest obligatoryjne wyposażenie samorządów wojewódzkich w realne narzędzia planowania i koordynacji energetycznej. Potrzebne będzie ustawowe zobowiązanie do m.in.:

• stałego monitorowania zapotrzebowania na energię w regionie, z możliwością diagnozowania charakteru i wielkości jej konsumpcji w poszczególnych subregionach województwa;
• tworzenia scenariuszy rozwoju energetyki, uwzględniających specyfikę i potencjał danego województwa oraz jego wewnętrzne zróżnicowania, wraz z odmiennymi uwarunkowaniami produkcji energii z OZE;
• prowadzenia aktywnej polityki przestrzennej w zakresie efektywnych energetycznie systemów transportowych i struktur osadniczych. Marnotrawstwo energii wynikające z nieefektywnego gospodarowania przestrzenią, takiego jak: rozlewanie się zabudowy, a przez to – wymuszanie codziennych dojazdów i budowy rozległej sieci infrastruktury technicznej, musi zostać zahamowane. Niezbędne jest silne powiązanie polityki energetycznej z polityką przestrzenną. Wykreślenie z porządku prawnego w 2020 roku krajowego dokumentu definiującego kierunki rozwoju przestrzennego, jakim była Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, jest poważnym mankamentem, który utrudnia skoordynowanie przestrzennego wymiaru transformacji energetycznej. Konieczne jest przywrócenie spójnego planowania przestrzennego na poziomie krajowym, które będzie wyznaczało ramy dla regionalnych strategii energetycznych;
• koordynowania działań wszystkich podmiotów na szczeblu wojewódzkim w zakresie energetyki. Dotyczy to zarówno samorządów gminnych, jak i podmiotów gospodarczych oraz jednostek naukowobadawczych;
• wspierania energetyki rozproszonej, opartej o uwarunkowania przyrodnicze, potencjał i zasoby własne regionu. Nie może być ona chaotyczna, ale logicznie zdekoncentrowana. Należy promować produkcję energii przede wszystkim na własne potrzeby (autokonsumpcja), szczególnie wśród dużych przedsiębiorstw. W tym kontekście zalecane byłoby bilansowanie energetyczne w ramach mniejszych obszarów, np. subregionów energetycznych. Nie może to jednak oznaczać dążenia do układów autarkicznych. Ze względów bezpieczeństwa i sprawności system energetyczny musi zachować charakter połączonej sieci;
• współpracy z samorządami gminnymi, podmiotami gospodarczymi oraz jednostkami naukowo-badawczymi w zakresie energetyki regionalnej i wsparcia technologicznego;
• oceny efektywności energetycznej nie tylko w odniesieniu do budynków, ale również złożonych systemów na poziomie struktur osadniczych i całego regionu. Efektywność energetyczna nie może ograniczać się jedynie do budynków i urządzeń, ale musi obejmować także sieci przesyłowe oraz funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki w przestrzeni.

Przykładem wstępnych analiz przestrzennych pod kątem określenia potencjału rozwoju OZE w regionach są prace wykonane przez Instytut Rozwoju Terytorialnego w ramach opracowania Strategii Energetycznej Dolnego Śląska – kierunków wsparcia sektora energetycznego (ryc. 1. i ryc. 2.). Określenie potencjału energetycznego i ukierunkowanie rozwoju OZE następować powinno poprzez plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Rycina 1. Potencjał rozwoju energetyki wiatrowej

Rycina 2. Potencjał fotowoltaicznej energii elektrycznej

Polityka energetyczna jest zagadnieniem wielowymiarowym. Obejmuje aspekty przestrzenne, czasowe, pogodozależność, wiedzę ekspercką i kwalifikacje pracowników, wymiar społeczny (w tym walkę z ubóstwem energetycznym), techniczny i technologiczny, organizacyjny i prawny, finansowy, ustrojowy (ustawowe przypisanie kompetencji) oraz gospodarczy. Wszystkie te wymiary są ze sobą powiązane i wymagają holistycznego podejścia, które może być efektywnie realizowane na szczeblu regionalnym – najbardziej adekwatnym do koordynowania procesów rozwoju infrastruktury energetycznej, jednocześnie rozpoznającym uwarunkowania i wewnątrzregionalne zróżnicowanie szczebla lokalnego.

Należy podkreślić potrzebę pilnej i jednoznacznej deklaracji ze strony rządu co do kierunku i rytmu transformacji energetycznej państwa. Polityka Energetyczna Polski do 2040 r. powinna zostać niezwłocznie zaktualizowana. Niezbędne jest doprecyzowanie celów strategicznych, w tym jasne zdefiniowanie efektywności energetycznej w wymiarze przestrzennym oraz wskazanie konkretnych projektów strategicznych, które wykraczają poza ogólnikowe hasła. najważniejsze jest również określenie, gdzie w przestrzeni ma się dokonać transformacja energetyczna, z uwzględnieniem planowanych inwestycji w energetykę jądrową i offshore oraz modernizacji istniejącej infrastruktury przesyłowej i dystrybucyjnej. Ogromnym wyzwaniem pozostaje także rozwój systemów magazynowania energii, niezbędnych ze względu na pogodozależność OZE. To właśnie w kontekście przestrzennym uwidacznia się brak Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju i brak powiązania polityki energetycznej państwa z wymiarem przestrzennym szczebla regionalnego. Regiony, w tym podawane za przykład województwo dolnośląskie, ze względu na adekwatną skalę do koordynowania procesów społecznych i gospodarczych, mają potencjał do skutecznego wdrażania polityki energetycznej państwa. Niemniej jednak, brak ustawowych kompetencji i delegacji uniemożliwia jego pełne wykorzystanie.

Polityka energetyczna to zagadnie wielowymiarowe, wymagające holistycznego podejścia. Wobec tego potrzebna jest pilna i jednoznaczna deklaracja ze strony rządu co do kierunku i rytmu transformacji energetycznej państwa. Niezbędne jest doprecyzowanie celów strategicznych, w tym jasne zdefiniowanie efektywności energetycznej w wymiarze przestrzennym oraz wskazanie konkretnych projektów strategicznych.

Konieczne jest uruchomienie funduszu transformacji, dystrybuowanego m.in. za pośrednictwem samorządów województw, będących najbliżej obywateli i najlepiej rozumiejących lokalne uwarunkowania. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na te regiony (np. subregion turoszowski), które z różnych przyczyn nie zostały objęte Funduszem na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Należy dla nich uruchomić adekwatne środki, np. z Funduszu Modernizacyjnego, porównywalne do zaangażowania finansowego w regionach transformujących się w innych krajach, takich jak Łużyce w Niemczech. Powinny być one przeznaczane nie tylko na rozwój infrastruktury, ale przede wszystkim kapitału ludzkiego i społecznego poprzez wspieranie instytucji badawczych i naukowych oraz długoterminowe inwestycje.

Należy ustanowić hierarchię dokumentów planistycznych, w której plan zagospodarowania przestrzennego województwa lub dotyczący obszaru funkcjonalnego byłby nadrzędny i obowiązujący, wyznaczając kierunek polityki energetycznej. Istotna jest przy tym koordynacja na różnych poziomach zarządzania: krajowym (międzyresortowym), pionowym (państwo-region-gmina) oraz europejskim (transgraniczna kooperacja regionalna).

Oprócz kwestii finansowych, warto podkreślić konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych i prawnych. Założenia do planów zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe powinny być ściśle skoordynowane z dokumentami regionalnymi, takimi jak Strategia Energetyczna Województwa Dolnośląskiego – kierunki wsparcia sektora energetycznego. Należy ustanowić hierarchię dokumentów planistycznych, w której plan zagospodarowania przestrzennego województwa lub dotyczący obszaru funkcjonalnego byłby nadrzędny i obowiązujący, wyznaczając kierunek polityki energetycznej. Istotna jest przy tym koordynacja na różnych poziomach zarządzania: krajowym (międzyresortowym), pionowym (państwo-region-gmina) oraz europejskim (transgraniczna kooperacja regionalna). W kontekście polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, należy zdecydowanie podnieść kwestię umiędzynarodowienia procesu transformacji energetycznej i rozszerzenia polityki sąsiedzkiej o kwestie transgraniczności systemów.

Rozproszenie (logiczna decentralizacja) energetyki to istotny krok w kierunku zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego. Musi ono jednak funkcjonować w ramach skoordynowanego systemu, monitorowanego i zarządzanego na poziomie państwa i regionu (z przydzielonym zakresem obowiązków i kompetencji). Należy pamiętać, iż to państwo odpowiada za stworzenie systemu bezpieczeństwa, którego kluczowym elementem jest energetyka. Warto także podkreślić rolę edukacji w procesie transformacji energetycznej i społecznej jako fundamentu budowania odpowiedzialności, kształtowania postaw i zrozumienia kierunku zmian. Aby zapewnić bezpieczną przyszłość dla kolejnych pokoleń, transformacja energetyczna musi iść w parze z transformacją podejścia do edukacji.

Wyposażenie szczebla samorządów wojewódzkich w realne kompetencje planowania energetycznego stanowi niezbędny warunek skutecznej i sprawiedliwej transformacji energetycznej Polski. Proces ten wymaga jednoznacznej deklaracji i konkretnych działań ze strony rządu, zmian legislacyjnych, adekwatnego wsparcia finansowego, wykształcenia kadr oraz skoordynowanego podejścia na wszystkich szczeblach zarządzania, z uwzględnieniem specyfiki i potencjału poszczególnych regionów.