Fatalne błędy fiskalne samorządów. Co zrobi z nimi nowy rząd?

Centralizacja finansów publicznych, przekraczanie limitów wydatków, ukrywanie długów w spółkach komunalnych, brak wpływów z VAT przy niepełnej rekompensacie ubytków we wpływach z podatku PIT oraz kłopoty z rozliczaniem dotacji przez niepubliczne placówki oświatowe – to główne źródła fiskalnych problemów jednostek samorządu terytorialnego.

Błędy fiskalne w samorządach coraz częstsze. Lawinowo rośnie też liczba i wartość kar pieniężnych nakładanych na samorządy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – informuje dr hab. inż. Alicja Sekuła z Wydziału Zarządzania i Ekonomii Politechniki Gdańskiej.

– Powyborcza rzeczywistość to dobry moment, aby przyjrzeć się finansom jednostek samorządu terytorialnego. w tej chwili rysuje się pięć podstawowych trudności, z którymi samorządy muszą się zmierzyć. Część z nich to wynik złego zarządzania budżetem, niektóre jednak to wieloletnie zaniedbania ze strony władz centralnych – mówi dr hab. inż. Alicja Sekuła z Wydziału Zarządzania i Ekonomii Politechniki Gdańskiej, która od ponad 20 lat zajmuje się “zdrowiem fiskalnym” samorządów.

Na co najczęściej choruje budżet samorządowy?

Więcej pracy, a pieniędzy coraz mniej

Zdaniem ekonomistki, realizowana dotychczas w Polsce polityka centralizacji finansów publicznych doprowadziła do tego, iż dziś samorządy dysponują coraz mniejszą pulą środków finansowych przy rosnącej liczbie zadań. – W ostatnich latach różnica między dochodami własnymi a wydatkami samorządów narasta. To przejaw braku samowystarczalności, który w dużej mierze wynika z istniejących regulacji, a nie zaniechań władz lokalnych. Rośnie też liczba zadań dla samorządów. Pomoc dla uchodźców, świadczenia z programu Rodzina 500+, wypłata dodatku węglowego, to tylko część z nakładanych obowiązków – zwraca uwagę dr hab. inż. Alicja Sekuła.

Badaczka dodaje, iż udział dochodów własnych samorządów, czyli takich, na których konstrukcję mają one realny wpływ to np. w przypadku powiatów maksymalnie jedna piąta budżetu. Tymczasem według Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego właśnie dochody własne powinny być zasadniczą częścią budżetu samorządowego. W Polsce obserwujemy odwrotny trend.

Dla gmin i powiatów centralizacja finansów publicznych jest równoznaczna z uszczuplaniem ich dochodów. W Polsce polegało to dotychczas na ograniczaniu możliwości uzyskania wpływów z dochodów własnych wskutek np. wprowadzania ulg podatkowych, a następnie na odgórnym przekazywaniu środków gminom pod postacią dotacji, subwencji lub rekompensat udziału w podatku PIT.

– Samo zestawienie danych statystycznych nie pokazuje tego problemu, bo rekompensowane ubytki były klasyfikowane jako wpływy z udziałów w PIT. Dopiero analiza wyników poszczególnych samorządów pozwala zobaczyć, iż kryteria rekompensat były mocno uznaniowe – dodaje.

Ubytki, na które wskazuje badaczka, były najbardziej widoczne w miastach na prawach powiatu. Przykładowo, za doniesieniami w mediach, Prezydent Warszawy wskazywał, iż na tej uldze stolica straciła ponad miliard złotych. – Ponadto rekompensaty transferowane były w grudniu. W ciągu roku gminy ograniczały swoje wydatki, a nagły przypływ gotówki pod koniec roku generował nadwyżkę, która wskazywałaby na wystarczające środki finansowe. W rzeczywistości w danym roku nie było czasu ich wydać – mówi dr hab. inż. Sekuła.

Co z podatkiem VAT dla samorządów?

Źródłem problemów lokalnych budżetów jest również narastająca liczba ulg, która wpływa na wysokość wpływów z podatków dochodowych od osób fizycznych. Gdy władza centralna wprowadza ulgi, liczy, iż pieniądze wrócą do budżetu centralnego w postaci większych wpływów z VAT za sprawą zwiększonej konsumpcji dóbr i usług. Jednak samorządy już na tym nie skorzystają, ponieważ nie mają one udziału w VAT. Jedynie są one stratne na wprowadzeniu ulgi, bo odbierany jest im w ten sposób dochód z PIT.

Jak korzystać z ulg dla osób fizycznych, a jednocześnie nie uszczuplać budżetu samorządu? Zdaniem dr hab. inż. Sekuły świetnym przykładem jest Hiszpania, która również ma trójszczeblowy samorząd, jednak uzyskuje on dochody z udziału w podatku VAT. Gdy dzięki ulgom podatkowym mieszkańcy regionu wydają więcej na konsumpcję, wpływy z VAT do skarbu państwa wzrastają, a ten dzieli się nimi z samorządami na podstawie tzw. wskaźnika konsumpcji, który uważany jest za wskaźnik zastępczy podatku VAT. Udział regionów i gmin w podatku VAT można uznać za rekompensatę za wprowadzane ulgi dla mieszkańców.

Dr hab. inż. Sekuła wskazuje na jeszcze jedno rozwiązanie. – Podatek, który dziś w Polsce wynosi zwykle 12 proc., można podzielić na dwie składowe. Część, np. 8 proc. podatku zasila budżet państwa, a 4 proc. budżet samorządowy. Taki podział pozwala na to, aby rząd wprowadzał ulgi – tylko dla swojej części, a samorząd sam mógłby zarządzać swoją częścią i też wprowadzać ewentualne ulgi, aby rywalizować z innymi samorządami o mieszkańców.

Oszustwa w placówkach oświatowych

Obciążeniem finansowym dla samorządów, które wzrasta, jest oświata, ale też błędy fiskalne. Gminy dostają subwencję z tytułu realizacji zadań oświatowych, ale muszą do niej dokładać niemalże drugie tyle. – Budżet państwa w coraz mniejszym stopniu współfinansuje realizację zadań oświatowych, nie oferując przy tym gminom nowych źródeł dochodów, z których mogłyby finansować oświatę, innymi słowy – wydatki na oświatę rosną dużo szybciej niż wsparcie z budżetu państwa – komentuje ekspertka.

Według danych zebranych przez ekspertkę, w 2022 roku do 45 mln zł części oświatowej subwencji, gminy na realizację zadań oświatowych musiały dołożyć ze swojego budżetu 41 mln zł. To aż 92 proc. wartości subwencji. Rekordzistką jest Warszawa, która wydaje na oświatę 5,4 mln zł, z czego z subwencji pokrywa 2,7 mln zł. Dopłaca więc dokładnie drugie tyle. Dla porównania, w 2010 roku proporcja ta dla wszystkich gmin wynosiła 59 proc. – Dane te i tak są niedoszacowane, ponieważ uwzględniają jedynie wydatki z zakresu “oświata i wychowanie”. Gdyby uwzględnić wydatki ponoszone w ramach zadań “edukacyjna opieka wychowawcza”, w którym mieszczą się np. wydatki ponoszone na internaty, bursy, poradnie psychologiczno-pedagogiczne czy dokształcanie nauczycieli, to proporcja byłaby dla jednostek samorządu terytorialnego jeszcze bardziej niekorzystna – komentuje ekspertka.

źródło: Bank Danych Lokalnych

Błędy fiskalne. Badaczka wskazuje, iż drugim od lat narastającym problemem jest sposób wykorzystywania dotacji przez niepubliczne przedszkola lub szkoły. Ukaranie ich za wydatkowanie jej niezgodnie z umową nie pozbawia szans na otrzymanie dotacji w kolejnym roku.

– W sytuacji, gdy właściciel niepublicznego przedszkola zostaje ukarany, nie blokuje mu to możliwości złożenia wniosku o kolejną dotację. Wystarczy, by spełniał wymogi formalne. Mamy przypadki, gdy właściciel przedszkola jest corocznie karany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z powodu niewłaściwego wydatkowania dotacji, a mimo to dalej wnioskuje o pieniądze publiczne na swoje przedszkole i nie ma narzędzi prawnych, aby jej nie przyznać. To jest ewidentna szkoda dla finansów publicznych – mówi dr hab. inż. Alicja Sekuła.

Przekraczanie limitów wydatków i wyprowadzanie długów poza budżet gminy

Limity przekraczane są jednak nie tylko w przypadku wydatków na kształcenie, bo także w wyniku „ręcznego” zarządzania budżetem. Kiedy ma to miejsce?

To są sytuacje, w których wójt realizuje wydatki ponad uchwalony limit bez uprzedniej zgody rady gminy na zmianę budżetu, a dopiero potem rada uchwala zgodę i wydatek legalizuje. Niezależnie od tego, czy rada zaakceptuje następczo zmiany w budżecie, czy też nie, wydatki te są niezgodne z prawem, a sprawa trafia na dyscyplinę finansów publicznych.

Poza przekraczaniem limitów częstym zabiegiem jednostek samorządu terytorialnego jest wyprowadzanie długów poza oficjalny budżet gminy. – Mechanizm polega na tym, iż gmina zakłada spółkę komunalną, która zaciąga kredyt na realizację swojej działalności, która de facto dotyczy realizacji zadań publicznych. Taki kredyt nie jest wliczany do zadłużenia gminy – zwraca uwagę dr hab. inż. Alicja Sekuła. I zaznacza, iż to działanie ryzykowne. – jeżeli gmina będzie musiała spółkę zamknąć, długi przechodzą na gminę, która często jest poręczycielem.

Za złamanie dyscypliny finansów publicznych samorządy otrzymują kary. Najsurowsza z nich to kara finansowa. W ciągu ostatnich sześciu lat komisje dyscyplinarne aż siedmiokrotnie zwiększyły częstotliwość jej nakładania. W 2022 roku nałożono ich 186, podczas gdy w 2016 roku było ich tylko 27. Z kolei liczba nagan wzrosła do 58 z 40, czyli o niecałe 50% (źródło: sprawozdania Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych za lata 2016-2022).

– Wzrost liczby kar pieniężnych świadczy o pogarszających się umiejętnościach włodarzy w zarządzaniu finansami publicznymi. Z drugiej jednak strony, częste zmiany w prawie dotyczące zarówno zadań, jak i dochodów czy sposobów ich wydatkowania zwiększają ryzyko popełnienia błędu. W czasach kiedy, w stosunku do kosztów publicznych zadań, realnie maleje wpływ, wójtowie często podejmują ryzykowne decyzje. Przykładowo, przesuwając terminy płatności poza datę wynikającą z dr hab. inż.umowy lub korzystając ze środków na inne zadania, np. opłacając faktury środkami subwencyjnymi. Takie działanie również skutkuje wszczęciem postępowania dyscyplinarnego – zaznacza dr hab. inż. Alicja Sekuła.