Działalność centrów opiekuńczo-mieszkalnych pod znakiem zapytania

1 miesiąc temu

Program „Centra opiekuńczo-mieszkalne” został nieprawidłowo i nierzetelnie przygotowany i wdrożony przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Niespójnie opracowane zasady były wielokrotnie zmieniane w czasie kolejnych edycji, co utrudniało realizację programu i powodowało nierówne traktowanie gmin i powiatów. Koszty Programu wyniosły ponad 270 mln zł, jednak z uwagi na brak przyjętych wskaźników jego skuteczność jest niemożliwa do zweryfikowania.

Głównym celem Programu „Centra opiekuńczo-mieszkalne” jest stworzenie dorosłym osobom z orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności warunków do niezależnego funkcjonowania. Program został przygotowany dla jednostek samorządu terytorialnego otrzymujących dofinansowanie na tworzenie i działalność placówek przeznaczonych dla tej grupy osób. Infrastruktura centrów i rodzaj świadczonych usług powinny odpowiadać potrzebom uczestników wynikającym z różnego spektrum niepełnosprawności i zapewniać im możliwość samodzielnego lub wspartego funkcjonowania – stosownie do potrzeb, a także pomoc w kwestiach codziennych (np. przygotowywanie i spożywanie posiłków czy utrzymanie czystości). Wspólny pobyt mieszkańców w centrach ma wpływać pozytywnie na ich uspołecznienie, nawiązywanie relacji, podejmowanie aktywności na miarę możliwości i dawać szansę na samodzielne życie.

Program realizowany był w dwóch modułach:

Moduł I – utworzenie Centrum – we wszystkich edycjach Programu, od lipca 2019 r. do czerwca 2024 r., uruchomiono 44 centra opiekuńczo-mieszkalne z 807 miejscami, wśród których było 271 miejsc na pobyt całodobowy.

Moduł II – funkcjonowanie Centrum – od początku realizacji Programu do końca czerwca 2024 r. z miejsc w 44 centrach skorzystało 1287 osób z niepełnosprawnościami, w tym 418 z pobytu całodobowego i 869 z pobytu dziennego (dane wg stanu na koniec czerwca 2024 r.).

Decyzja o dofinansowaniu tworzenia centrów opiekuńczo-mieszkalnych była odpowiedzią na postulaty środowiska osób z niepełnosprawnościami, które wskazywały na brak placówek pobytu dziennego i całodobowego (mieszkań), a nie mogły znaleźć miejsca w istniejącej sieci ośrodków typu: środowiskowe domy samopomocy, domy pomocy społecznej czy domy dziennego pobytu. Zwłaszcza, iż w prawie 8,5% wszystkich powiatów nie funkcjonowała żadna tego typu placówka, a ok. 20% wszystkich ośrodków wsparcia nie spełniało wymaganych standardów. Centra opiekuńczo-mieszkalne, choć stanowią formę ośrodka wsparcia, różnią się np. od środowiskowych domów samopomocy tym, iż trafiają do nich osoby niezależnie od kryterium dochodowego (obowiązującego w pomocy społecznej) oraz rodzaju niepełnosprawności. W większości samorządów, w których przeprowadzono kontrolę zapotrzebowanie na uczestnictwo w centrach było większe od zakładanego we wniosku złożonym do wojewody. Taka sytuacja miała miejsce w 83% gmin i powiatów. Wydawano wtedy decyzje odmowne lub tworzono listy rezerwowe. W skontrolowanych placówkach wydano łącznie 57 decyzji odmawiających wsparcia, w tym 46 osobom z niepełnosprawnościami w stopniu znacznym i 11 w stopniu umiarkowanym. W żadnej jednostce nie przyznano miejsca osobie, która nie spełniała wymagań Programu.

Na realizację Programu „Centra opiekuńczo-mieszkalne” w latach 2020-2023 wydano łącznie ponad 270 mln zł.

Łączna kwota środków niewykorzystanych na realizację zadań w ramach umów zawartych z wojewodami w latach 2020-2023 wyniosła 49,5 mln zł, w tym ponad 49 mln zł z tytułu braku realizacji zadań i 419 tys. zł z tytułu niewykorzystanych kosztów obsługi. Wiązało się to między innymi z odstąpieniem od przetargów lub oszczędnościami w ich przebiegu.

Na realizację Modułu I samorządy wydatkowały odpowiednio: na budowę nowych obiektów – 118 mln zł, na zmianę przeznaczenia obiektów poprzez przystosowanie do standardu centrum – prawie 65 mln zł, na zakup wyposażenia – 12,3 mln zł a na obsługę zadania 931,8 tys. zł.

Na realizację zadań w ramach Modułu II, w latach 2020-2023, gminy i powiaty wydatkowały: 23,8 mln zł na pobyt dzienny i 20,1 mln zł na pobyt całodobowy uczestników centrów.

Głównym celem kontroli NIK była odpowiedź na pytanie czy działania na rzecz tworzenia centrów opiekuńczo-mieszkalnych zostały prawidłowo i rzetelnie zrealizowane, a wsparcie udzielane uczestnikom centrów było wystarczające i zgodne z założeniami Programu.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nieprawidłowo i nierzetelnie przygotował i wdrażał Program „Centra opiekuńczo-mieszkalne”, który był podstawą do tworzenia przez samorządy takich ośrodków. Przed opracowaniem jego zasad nie została wykonana analiza skali potrzeb, w tym nie określono liczby centrów niezbędnych do ich zaspokojenia. Nieprawidłowo opracowane zasady Programu były wielokrotne zmieniane w czasie kolejnych edycji (np. edycja 2019 była zmieniana czterokrotnie, a edycja 2021 – pięciokrotnie), co utrudniało jego wdrożenie i powodowało nierówne traktowanie gmin i powiatów. Zmiany te wpłynęły także na zmniejszenie zainteresowania Programem – na realizację Modułu I w edycji 2023 samorządy złożyły o 90% wniosków mniej niż w edycji 2019 i o 87% wniosków mniej niż w edycji 2021.

Z uwagi na fakt, iż umowy między MRPiPS a wojewodami zawierane były z dużym opóźnieniem, niekiedy choćby w połowie roku, dochodziło do utrudnień w funkcjonowaniu centrów, co zaburzało ich płynność finansową i powodowało konieczność zabezpieczenia w budżecie samorządów środków własnych niezbędnych do utrzymania placówki. Średni czas od zatwierdzenia listy wniosków do zawarcia umowy z wojewodą wynosił 67 dni, przy czym najkrótszy okres to 7 dni a najdłuższy aż 176. W przypadku 83% wniosków minister nie dochował terminu ich weryfikacji, zatem nie mógł wywiązać się z zadań dotyczących przekazywania środków finansowych. NIK wskazuje na konieczność zawierania przez ministra umów z wojewodami w terminach umożliwiających samorządom ciągłość finansowania działalności centrów ze środków Funduszu Solidarnościowego. Minister ponadto nie sporządzał żadnych analiz dotyczących Programu, a od roku 2021 nie sporządzał choćby rocznych sprawozdań zbiorczych z jego realizacji. W konsekwencji minister nie dysponował podstawowymi danymi dotyczącymi Programu, m.in. odnoszącymi się do liczby centrów, miejsc i uczestników, a choćby kwot wydatkowanych na realizację poszczególnych zadań.

W pierwszych edycjach Programu wysokość środków przeznaczonych na uczestnika wynosiła odpowiednio 20 zł za godzinę w ramach pobytu dziennego i nie więcej niż 5 tys. zł miesięcznie w ramach pobytu całodobowego. W związku ze wzrostem cen towarów i usług oraz coraz wyższymi kosztami pracowniczymi, w edycjach 2023 i 2024 kwotę środków w ramach usług dziennych zwiększono do 22 zł za godzinę, nie zmieniono natomiast wysokości wsparcia finansowego w przypadku usług całodobowych. Według NIK nie zachęca to samorządów do przystąpienia do Programu, a te które już go realizują naraża na konieczność dofinansowania działalności centrów ze środków własnych. Ponadto zwiększona kwota dotyczy wyłącznie samorządów, które przystąpiły do Programu w ostatnich dwóch edycjach, a jednostki realizujące go od roku 2019 przez cały czas otrzymują wsparcie w wysokości 20 zł za godzinę. Powoduje to nierówne traktowanie gmin i powiatów, które wcześniej zdecydowały się na udział w Programie.

W żadnej edycji Programu nie poruszono kwestii dofinansowania centrów po wyznaczonym okresie istnienia. Tymczasem zgodnie z „Ogólnoeuropejskimi wytycznymi dotyczącymi przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności”, wsparcie powinno być udzielane tak długo, jak jest niezbędne i modyfikowane w zależności od zmieniających się potrzeb i preferencji użytkowników. Pełnomocnik Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych zapewnił co prawda, iż nie jest planowane zakończenie dofinansowania centrów w ramach Programu, ale MRPiPS twierdzi, iż po zakończeniu pięcioletniego okresu działalności centrów, większość samorządów będzie je prowadzić na własny koszt. Tymczasem z ustaleń NIK wynika, iż żaden z wójtów czy starostów nie zobowiązał się do dalszego prowadzenia centrum przy braku dofinansowania z Programu lub środków spoza budżetu powiatu czy gminy. Ponieważ podczas kontroli w ministerstwie nie przedstawiono dokumentów potwierdzających deklaracje ministra, NIK wskazuje na brak rozeznania sytuacji przez resort i zaznacza, iż bez dofinansowania większość centrów przestanie istnieć, a osoby z niepełnosprawnościami będą musiały szukać innego miejsca i sposobu wsparcia.

Przyjmowanie do centrów opiekuńczo-mieszkalnych odbywało się z reguły na podstawie decyzji administracyjnych, przed wydaniem których przeprowadzane były rodzinne wywiady środowiskowe. Zdarzały się jednak przypadki przyjęcia uczestników do ośrodka przed wydaniem decyzji o skierowaniu, co było niezgodne z założeniami Programu, w myśl których jego uczestnikami są osoby z niepełnosprawnościami po otrzymaniu decyzji o przyznaniu usługi poprzedzonej rodzinnym wywiadem środowiskowym. Takie postępowanie tłumaczone było nagłymi przypadkami wymagającymi pilnego wsparcia. NIK wskazuje zatem na potrzebę wprowadzenia trybu pilnego przyznawania uczestnictwa w centrach jako wyjątku od obowiązku przeprowadzenia pełnej procedury administracyjnej, poprzez nowelizację ustawy o pomocy społecznej.

Samorządy aplikujące o środki na utworzenie centrów, mimo iż nie miały danych o pełnej liczbie osób z niepełnosprawnościami na swoim terenie, starały się diagnozować potrzeby tych osób. Nie mogły jednak zapewnić wystarczającego dostępu do Programu, gdyż zapotrzebowanie na wsparcie realizowane w centrach opiekuńczo-mieszkalnych znacznie przewyższało liczbę oferowanych tam miejsc. Mimo to, zasadniczo samorządy prawidłowo realizowały zadania wynikające z Programu i osiągnęły efekty zakładane we wnioskach o finansowanie tych przedsięwzięć – utworzyły na swoim terenie centra, a także zatrudniały specjalistów mających wymagane kwalifikacje i doświadczenie.

Wsparciem obejmowano wyłącznie osoby spełniające wymogi, a uczestnicy otrzymywali pomoc zgodną z zasadami Programu oraz dostosowaną do indywidualnych potrzeb i możliwości wynikających z ich wieku i stanu zdrowia. Wydatkowane środki przeznaczane były na zadania zawarte w Programie, w tym na zatrudnienie kadry, zakup materiałów do realizacji zajęć, zakup posiłków czy koszty mediów. We wszystkich skontrolowanych samorządach wydatki poniesione na utworzenie i wyposażenie centrów oraz zapewnienie ich funkcjonowania były przewidziane w kosztorysach, racjonalne i niezbędne do realizacji zadań określonych w umowach. Gminy i powiaty rozliczały otrzymane środki w terminach wyznaczonych w umowach, a niewykorzystane kwoty z reguły terminowo zwracały na rachunek wojewody.

Wnioski

Mając na uwadze wyniki kontroli, wskazujące na potrzebę doprecyzowania i ujednolicenia założeń Programu „Centra opiekuńczo-mieszkalne” oraz zainteresowanie taką formą pomocy, NIK wnosi o:

Ustawowe usytuowanie w systemie pomocy społecznej centrów opiekuńczo-mieszkalnych. Z uwagi na potrzeby osób z niepełnosprawnościami należy podjąć działania legislacyjne w celu zapewnienia trwałości centrów. Powinny być one włączone do ustawy o pomocy społecznej z określeniem ich statusu, sposobu tworzenia i finansowania.
Podjęcie działań w celu nowelizacji ustawy o pomocy społecznej umożliwiającej przyznanie osobom potrzebującym pomocy w ośrodkach wsparcia w trybie pilnym.
Zapewnienie dofinansowania centrów po upływie okresu wskazanego w Programie – do czasu ustabilizowania sytuacji centrów z uwzględnieniem „Ogólnoeuropejskich wytycznych dotyczących przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności” i deklaracji samych samorządów.
Zrównanie kwoty dofinansowania za godzinę pobytu uczestnika w ramach trybu dziennego, obowiązującej dla centrów utworzonych w edycji 2019 i 2021, co najmniej do wysokości z edycji 2023 i 2024, a następnie coroczne waloryzowanie kwot w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Zawieranie z wojewodami umów dotyczących realizacji Modułu II w terminach umożliwiających samorządom ciągłość finansowania działalności centrów ze środków Funduszu Solidarnościowego.
Wzmocnienie nadzoru nad przebiegiem Programu, w tym sporządzanie corocznego sprawozdania z jego realizacji, a także podsumowanie każdej zakończonej edycji Programu oraz prezentowanie ich na stronach ministerstwa.
Utworzenie i zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego dostępu do bazy danych z informacjami dotyczącymi liczby osób z niepełnosprawnościami w podziale na województwa, powiaty i gminy, co ułatwi samorządom kreowanie własnej polityki wsparcia dla osób z niepełnosprawnościami, a przystępującym do Programu pozwoli rzetelnie planować i wyliczyć zapotrzebowanie na tego typu usługi.

We wnioskach do wojewodów NIK wnosi o realizację zadań zgodnie z postanowieniami umów zwartych z MRPiPS i zasad wynikających z dokumentów programowych oraz o prowadzenie kontroli w samorządach realizujących Program. Władze gmin i powiatów powinny z kolei zapewnić osobom z niepełnosprawnościami wsparcie adekwatne do potrzeb, z uwzględnieniem „Ogólnoeuropejskich wytycznych dotyczących przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności”, oraz przestrzegać postanowień umów i zasad zawartych w dokumentach.

-->

Idź do oryginalnego materiału