Dwukadencyjność do kosza? Prof. Grzegorz Foryś o projekcie PSL i wnioskach z Krakowa

Przedterminowe wybory w Krakowie ponownie wywołały na nowo ogólnokrajową debatę nad sensem limitu dwóch kadencji dla włodarzy miast i gmin. PSL cały czas pracuje nad ustawą, a choć przykład ze stolicy Małopolski udowadnia, iż mieszkańcy posiadają już silne, bezpośrednie narzędzie do rozliczania i odwoływania władzy, powraca fundamentalne pytanie: czy odgórny, ustawowy bezpiecznik jest samorządom wciąż potrzebny, czy stał się jedynie barierą dla demokracji?

Zwolennicy dwukadencyjności od lat podnoszą te same argumenty: wieloletnie zasiedzenie na fotelu prezydenckim sprzyja powstawaniu lokalnych układów, uzależnianiu mediów i budowaniu nieformalnych sieci wpływów, z którymi żaden kontrkandydat nie ma szans wygrać. Ustawowy reset miał w założeniu wietrzyć gabinety, wymuszać dopływ świeżej krwi do samorządu oraz zapobiegać przekształcaniu się miast w prywatne folwarki. Z drugiej strony krytycy obowiązujących przepisów, w tym część samorządowców przekonują, iż limit dwóch kadencji odbiera obywatelom prawo do swobodnego wyboru i eliminuje doświadczonych menedżerów w momencie ich największej efektywności. Przepisy te promują polityczną rotację często za cenę ciągłości wieloletnich inwestycji i projektów strategicznych.

Kraków czy Zabrze pokazały jednak, iż lokalna społeczność nie potrzebuje odgórnego zakazu, by w razie potrzeby wziąć sprawy w swoje ręce i powiedzieć „sprawdzam” przed końcem kadencji. Komu zatem tak naprawdę opłaca się betonowanie lokalnej sceny, komu zależy na ustawowej czystce, a kto na tym zyskuje? O bilansie zysków i strat dwukadencyjności rozmawiamy z dr hab. Grzegorzem Forysiem, prof. Uniwersytetu Komisji Edukacji Narodowej z Instytutu Prawa, Ekonomii i Administracji.

Patryk Trzaska (KRK NEWS): Polskie Stronnictwo Ludowe od dłuższego czasu pracuje nad projektem ustawy kończącej erę dwukadencyjności w samorządach. Prace zbliżają się do końca, a projekt ma trafić niedługo pod obrady Sejmu. Głównym argumentem ludowców jest to, iż wyborcy powinni samodzielnie decydować o wyborze włodarza, a w razie potrzeby mają do dyspozycji referendum odwoławcze. Choć przez lata rzadko kończyło się ono sukcesem, przykłady Krakowa czy Zabrza pokazują, iż mieszkańcy potrafią skorzystać z tego narzędzia, dlatego po co więc ustawowo ingerować w liczbę kadencji? Czy odświeżanie władzy co maksymalnie 10 lat to dobre rozwiązanie, czy jednak ograniczanie wolności wyboru?

dr hab. Grzegorz Foryś, prof. UKEN: To pytanie dotyka wielu skumulowanych kwestii, dlatego warto uporządkować tę dyskusję. PSL od ponad roku zabiega o akceptację dla swojego projektu. Dlaczego akurat ta partia wyjdzie z taką inicjatywą? PSL regularnie zasiada w parlamencie, ale jego ogólnopolskie poparcie oscyluje wokół progu wyborczego. Najsilniejszą pozycję ma na poziomie samorządowym, zwłaszcza w gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, gdzie posiada stabilne zakorzenienie i silnych liderów lokalnych. Z perspektywy tej partii zniesienie limitu kadencji jest po prostu rozwiązaniem politycznie korzystnym, stąd ich aktywność w tej sprawie. Pamiętajmy, iż to rozwiązanie wprowadziło Prawo i Sprawiedliwość w okresie rządów Zjednoczonej Prawicy. Motywacja była czysto polityczna: PiS miało problem ze zdobywaniem stanowisk wykonawczych: wójtów, burmistrzów i prezydentów, szczególnie w dużych miastach. Celem reformy było utrudnienie konkurentom długoletniego sprawowania władzy. Tak więc, zarówno wprowadzenie tego rozwiązania, jak również dzisiejsze zabiegi o jego zniesienie miały i mają pobudki polityczne.

Oczywiście sam spór o kadencyjność ma głębsze tło i mocne argumenty po obu stronach, podnoszone nie tylko przez polityków, ale i przez badaczy zajmujących się samorządnością. PSL, argumentując za powrotem do poprzednich zasad, wskazuje przede wszystkim na prawa obywatelskie.

Patryk Trzaska: Czyli uważa to za ograniczenie wolności wyboru?

Prof. Grzegorz Foryś: Dokładnie. Za naruszenie podstawowej zasady demokracji, wedle której to obywatele mają prawo decydować, kto i jak długo nimi rządzi. W dyskusjach naukowych również wskazuje się, iż odgórny limit jest przejawem ograniczenia demokracji. Drugim argumentem ludowców jest ciągłość myślenia strategicznego. Dwie kadencje mogą nie wystarczyć na realizację wieloletnich inwestycji, co bywa szkodliwe dla rozwoju lokalnego. Ponadto limit liczby kadencji zmusza do odrzucania doświadczonych menedżerów i samorządowców, zanim w ich miejsce zdąży ukształtować się sprawna, nowa elita lokalna.

Patryk Trzaska: A jakie są najmocniejsze argumenty drugiej strony, zwolenników utrzymania limitu dwóch kadencji?

Prof. Grzegorz Foryś: najważniejszy argument dotyczy tzw. zabetonowania lokalnej sceny politycznej. Bez limitu tworzy się skostniała elita, która dzięki swoim zasobom i przewadze urzędu potrafi odtwarzać władzę przez dziesięciolecia. Stąd potrzeba „świeżej krwi” i dopływu nowych pomysłów.

Drugi, równie istotny argument, dotyka tak zwanej ciemnej strony kapitału społecznego. Powstawania patologicznych układów lokalnych. Długotrwałe władztwo sprzyja interesowności, braku przejrzystości i działaniom na granicy lub poza granicami prawa. Takim zabezpieczeniem przed złym rządzeniem, pozwalające mieszkańcom zareagować w sytuacji kryzysowej, jest referendum odwoławcze. Przykłady Zabrza czy aktualne wydarzenia w Krakowie pokazują, iż ten mechanizm działa. Nie stawiałbym go jednak na pierwszym miejscu jako remedium na zniesienie limitu kadencji. Referendum to narzędzie nadzwyczajne, naprawcze, które samo bywa nadużywane politycznie.

W Krakowie referendum spełniło wymogi formalne, ale z natury rzeczy mobilizuje ono głównie przeciwników urzędującej władzy. Wynik, w którym ponad 90% głosujących było za odwołaniem prezydenta, nie oznacza przecież, iż w normalnych wyborach otrzymałby on 2% poparcia. Referendum powinno być rezerwowane dla sytuacji skrajnych, gdy gmina jest dewastowana lub paraliżowana, a podejmowane decyzje stoją w jaskrawej sprzeczności z interesem społeczności lokalnej i działanie to ma powtarzający się charakter. Tymczasem w Krakowie referendum wykorzystano je przede wszystkim jako instrument polityczny.

Postawiłbym na wzmocnienie rozwiązań instytucjonalnych i kontrolnych. Po pierwsze, zwiększenie uprawnień radnych wobec organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta), by rola kontrolna rady nie była fikcją. Po drugie, wprowadzenie kadencyjności w zarządach spółek miejskich oraz zagwarantowanie przejrzystości przy obsadzie stanowisk.

Kolejne kwestie to realne programy antykorupcyjne, większa jawność decyzji oraz rozwój narzędzi partycypacji społecznej: paneli obywatelskich, obligatoryjnych konsultacji przy kluczowych projektach czy wzmacnianie niezależnych organizacji pozarządowych. Ogromną rolę odgrywają tu również wolne media lokalne i ich dostęp do informacji publicznej. To cały zestaw narzędzi, który ogranicza negatywne skutki wielokadencyjności skuteczniej niż samo referendum.

Patryk Trzaska: Poruszył Pan temat roli m.in. radnych. Ten temat wybrzmiał choćby na spotkaniu Donalda Tuska i Moniki Piątkowskiej w Krakowie, iż nie da się sukcesywnie rządzić bez większości w radzie. Prezydent Jacek Majchrowski przez lata potrafił budować wokół siebie koalicje z kolei, gdyby nadchodzące wybory wygrał Łukasz Gibała, takiego zaplecza w radzie prawdopodobnie mieć nie będzie. Czy to nie oznacza, iż rola radnych już teraz jest wystarczająco silna, by blokować inicjatywy prezydenta?

Prof. Grzegorz Foryś Sytuacja, w której włodarz nie ma większości w radzie, zdarza się stosunkowo rzadko. Najczęściej kandydujący na prezydenta wprowadzają też swoje zaplecze do rady. W dużych miastach układ jest jednak bardziej złożony, bo wkracza tam polityka ogólnokrajowa i szyldy partyjne.

Umiejętność budowania większości przez prezydenta Majchrowskiego wynikała z jego bezpartyjności i umiejętności zawierania kompromisów. I tak, to jest realna forma kontroli. Niezależnie od tego rola kontrolna radnych mogłaby zostać dodatkowo wzmocniona przepisami prawa, aby prezydent był bardziej zależny od aprobaty rady.

Problem polega na tym, iż w dużych miastach samorząd staje się niekiedy zakładnikiem polityki krajowej. Próby organizacji referendów odwoławczych, czy to w Krakowie, czy zapowiadane przez opozycję w Warszawie, wynikają często z kalkulacji partii politycznych na szczeblu centralnym. To nie jest zdrowe zjawisko. Samorządy powinny być jak najdalej od ogólnopolskiej wojny partyjnej i skupiać się na sprawach lokalnych.

Patryk Trzaska: Jednym z głównych argumentów przeciwników dwukadencyjności jest konieczność zachowania ciągłości przy strategicznych, długofalowych projektach, takich jak np. budowa metra. Czy to realna potrzeba, czy raczej wygodny mit?

Prof. Grzegorz Foryś: To istotny argument, ale nie kluczowy. Problem braku ciągłości wynika z niskiej kultury politycznej w Polsce, gdzie nowe ekipy często dyskredytują dorobek poprzedników. Na poziomie samorządowym ten problem jest jednak mniejszy niż w polityce krajowej. Pragmatyka sprawia, iż nowi włodarze zwykle kontynuują rozpoczęte inwestycje.

Ciągłość jest ważna, ale nie należy sprowadzać jej do pojedynczych budów, choćby tak dużych jak metro. Chodzi raczej o stabilność długofalowej wizji rozwoju gminy. W tym sensie wielokadencyjność pomaga zachować stały kierunek, choć zmiana na stanowisku prezydenta wcale nie musi oznaczać wyrzucenia gotowych projektów do kosza.

Patryk Trzaska: Czy w Krakowie widzi Pan ryzyko kolejnego referendum odwoławczego? Wybory sprzed dwóch lat były bardzo wyrównane. jeżeli i tym razem wynik okaże się stykowy, czy opozycja znów może sięgnąć po to narzędzie, zwłaszcza przy niskim progu frekwencyjnym?

Prof. Grzegorz Foryś: Taki scenariusz byłby dla miasta niezwykle destrukcyjny. Choć próg odwołania jest stosunkowo niski, nie sądzę, by ktoś zdecydował się na kolejne referendum w tej samej kadencji. Czas do jej końca jest zbyt krótki, a mieszkańcy nie zaaprobowaliby ponownego paraliżu politycznego.

Gdyby jednak wybory wygrał kandydat bez zaplecza w radzie np. Łukasz Gibała i doszłoby do trwałego klinczu politycznego, paraliżującego decyzyjność miasta, ktoś mógłby próbować wykorzystać to do podniesienia postulatu kolejnego referendum. Byłby to jednak bardzo zły krok, fatalnie odebrany przez krakowian.

Patryk Trzaska: Mówił Pan, iż zwolennikami dwukadencyjności są głównie partie, które nie odnosiły sukcesów w samorządach, a teraz widzą swoją szasnę. Przejdźmy do postawy partii Razem. Nie rządzi ona w żadnym dużym mieście, nie ma silnej bazy w gminach wiejskich, a wyrasta na jednego z najbardziej zagorzałych zwolenników dwukadencyjności. Skąd u nich taka determinacja w tej sprawie?

Prof. Grzegorz Foryś: Wynika to z ich interesu politycznego oraz profilu wyborców. Partia Razem opiera się na młodszym elektoracie, dla którego wielokadencyjność stanowi barierę wejścia do lokalnej polityki. Limit dwóch kadencji wymusza rotację, rozbija zastane układy i otwiera przestrzeń dla nowych formacji, umożliwiając im rzucenie wyzwania dotychczasowym elitom.

Patryk Trzaska: A czy w praktyce dwukadencyjność nie staje się fikcją? Widzimy transfery polityków z samorządu do parlamentu lub z parlamentu na poziom lokalny. choćby przy zmianie osoby, urząd często pozostaje często w rękach tej samej partii. Czy w takich warunkach zmiana włodarza to faktycznie nowa jakość, czy tylko zmiana szyldu wewnątrz tej samej ekipy?

Prof. Grzegorz Foryś: Nie nazwałbym tego fikcją. choćby w ramach jednego ugrupowania nowa osoba wnosi nową wrażliwość, inne priorytety i własny zespół. Widać to chociażby w Krakowie, gdzie kandydaci wywodzący się z tego samego obozu politycznego potrafią krytykować decyzje swoich poprzedników.

Zmiana personalna wywołuje wymuszoną refleksję. Politycy analizują błędy swoich kolegów partyjnych i dokonują korekt co widać np. w dyskusjach wokół Strefy Czystego Transportu czy polityki parkingowej. Rotacja na stanowisku włodarza, choćby bez zmiany partii rządzącej, zapobiega pełnemu zastojowi i zmusza władzę do dostosowania się do oczekiwań mieszkańców. Jest wyrazem swego rodzaju interakcji pomiędzy mieszkańcami i rządzącymi lub aspirującymi do władzy.