Czego nie może zawierać regulamin cmentarza komunalnego?

Stanowisko WSA

WSA rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z 28.12.2011 r. w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skarga dotyczyła § 1 ust. 3, § 2 ust. 2 i 3, § 4, § 7 ust. 4 i 5, § 9 ust. 1, 9 i 10, § 10, § 1 ust. 1 i 2, § 2 ust. 1, § 9 ust. 7, § 8 ust. 2 pkt h, pkt a, pkt e, pkt c, pkt b, pkt m, pkt i, pkt j, § 11, § 7 ust. 2, § 4 pkt 8, § 9 pkt 5, 6, 8 i 9 regulaminu. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. m.in.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) i art. 2 ust. 1 ustawy z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 887; dalej: CmentU), polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową i wskazaniu w przepisach uchwały bliżej nieokreślonego „administratora cmentarza”, podczas gdy z art. 2 ust. 1 CmentU wynika, iż utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do adekwatnych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony; także do nich zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 SamGminU należy gospodarowanie mieniem komunalnym; jak również wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie do uchwały przepisów mających charakter informacyjny, a nie normatywny, i stwierdzenie w § 1 ust. 1, iż cmentarz stanowi mienie gminy Wronki, oraz wskazanie w § 1 ust. 3 miejsca i czasu załatwiania spraw formalno-organizacyjnych, w § 2 ust. 1 określenie czasu otwarcia cmentarza, co nadało im status prawa miejscowego i spowodowało publikację w dzienniku urzędowym;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez określenie w § 8 ust. 2 pkt h regulaminu, iż dzieci do lat 7 mogą przebywać na terenie cmentarza jedynie pod opieką osób dorosłych, podczas gdy kwestie związane z odpowiedzialnością za małoletnich regulują odpowiednie przepisy KC oraz KRO;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez określenie w ust. 2, § 9 ust. 7 regulaminu rozstrzygnięć w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe wskutek klęsk żywiołowych, czynników atmosferycznych, kradzieży i aktów wandalizmu oraz rzeczy pozostawione bez nadzoru, gdy materia związana z odpowiedzialnością odszkodowawczą została uregulowana w KC;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt a regulaminu zakazu zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 51 § 1 KW;
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt e regulaminu zakazu ustawiania nagrobków o granicach przekraczających granice powierzchni grobu, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym;
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt c regulaminu zakazu niszczenia zieleni, nagrobków, urządzeń sanitarnych znajdujących się na cmentarzu i w jego obrębie, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 144 § 1 i 2 KW bądź art. 124 § 1 KW lub art. 288 § 1 KK, w zależności od wartości zniszczonego mienia;
7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt b regulaminu zakazu składowania śmieci poza miejscami wyznaczonymi, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 145 KW;
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt m regulaminu zakazu wprowadzania zwierząt, podczas gdy materia ta winna zostać określona w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1469; dalej: CzystGmU);
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt i regulaminu zakazu prowadzenia działalności handlowej, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 60 § 1 KW;
10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 pkt j regulaminu zakazu umieszczania reklam, podczas gdy materia ta została uregulowana w innym akcie prawnym o randze ustawowej, tj. w art. 63a i 63b KW;
11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU poprzez wprowadzenie w § 11 regulaminu zapisu, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie ma CmentU, co nadało aktowi prawa miejscowego prymat przed aktem prawnym hierarchicznie wyższym.

Prokurator obszernie uzasadnił każdy z zarzutów skargi.

Stanowisko WSA

Sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 SamGminU. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU upoważnia organy gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Oceniając sposób wykorzystania przez Radę Miasta i Gminy we Wronkach przyznanych jej wyżej przytoczonymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, prokurator wskazał na szereg nieprawidłowości, których dopuścił się organ uchwałodawczy.

W szczególności rację ma skarżący, iż organ dopuścił się wykroczenia poza delegację ustawową poprzez wskazanie w poszczególnych przepisach uchwały bliżej nieokreślonego „administratora cmentarza”, podczas gdy z art. 2 ust. 1 CmentU wynika, iż utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do adekwatnych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Mając na uwadze powyższe, sąd wskazał, iż wyłącznie do kompetencji adekwatnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy, czy zarząd nad cmentarzem będzie wykonywał samodzielnie, czy też przez administratora, jak również kto będzie administratorem oraz jaki zakres uprawnień powierzy administratorowi.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących uregulowania regulaminem zagadnień, które zostały już zawarte w innych aktach prawnych rangi ustawowej, należy wyjaśnić, iż przy ocenie aktu prawa miejscowego trzeba mieć na względzie, iż akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Nie każdy przypadek powielenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego skutkować będzie istotnym naruszeniem prawa. W tym kontekście znaczenia nabierają liczba powtórzeń, jak również charakter powtórzonych przepisów oraz ich istota.