Chaos w otoczeniu prawnym Lokalnych Grup Działania

Działania Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz zapewnienia prawidłowego otoczenia prawnego dla efektywnego funkcjonowania Lokalnych Grup Działania (LGD) były niecelowe. Zmiany ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (ustawa RLKS) zniosły obowiązek członkostwa gmin w LGD i umożliwiły, by przedstawicielami sektora publicznego w lokalnych grupach były osoby, które faktycznie nie reprezentowały władzy publicznej. Takie rozwiązania naruszały przepisy unijne i ograniczały konstytucyjne zasady samodzielności gmin, w pewnym sensie pominiętych i pozbawionych wpływu na decyzje, które ich dotyczą. Skutkiem zmian było wypowiedzenie przez Zarządy Województw umów na łączną kwotę ponad 32 mln euro i powstanie na terenie Polski tzw. białych plam, czyli obszarów bez jakiejkolwiek lokalnej strategii rozwoju (LSR).

Kliknij grafikę, aby ją powiększyć. Opis grafiki

Kraje członkowskie Unii Europejskiej realizują unijny program LEADER mający na celu wspieranie rozwoju obszarów wiejskich. Inicjatywa jest odpowiedzią na nieskuteczność tradycyjnej, odgórnej polityki państw w rozwiązywaniu problemów na terenach wiejskich i opiera się przede wszystkim na partnerstwie terytorialnym i inicjatywach oddolnych, aktywizujących lokalne społeczności do tworzenia i realizowania strategii wykorzystującej zasoby i potencjał gmin. Kluczowymi jednostkami w ramach inicjatywy LEADER są Lokalne Grupy Działania - formalne partnerstwa terytorialne zrzeszające przedstawicieli sektora publicznego, prywatnego i pozarządowego. Lokalne Grupy Działania opracowują i realizują lokalną strategię rozwoju służącą finansowaniu projektów wspierających rozwój lokalny kierowany przez społeczność (RLKS). Lokalne Grupy Działania zarządzają funduszami pochodzącymi z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) i mogą wspierać zarówno projekty osób prywatnych, jak i instytucji spełniających warunki zapisane w lokalnej strategii. Dzięki LGD mieszkańcy aktywnie uczestniczą w decydowaniu o kierunkach rozwoju okolicy, co sprzyja zwiększeniu zaangażowania społeczności oraz lepszemu wykorzystaniu lokalnych zasobów.

Zmiany w otoczeniu prawnym LGD spowodowały szereg negatywnych skutków, przede wszystkim chaos w pozyskiwaniu uchwał samorządów w sprawie ich przystąpienia do tzw. nowych LGD. Ostatecznie doprowadziło to do wypowiedzenia przez Zarządy Województw niektórych umów ramowych zawartych w 2024 r. na łączną kwotę ponad 32 mln euro i powstania tzw. białych plam, czyli obszarów nieobjętych żadną lokalną strategią rozwoju, co pozbawiło mieszkańców 51 gmin z województw podlaskiego i małopolskiego realnych możliwości ubiegania się o wsparcie w ramach RLKS.

Zapis treści prezentacji wideo

Zmiany w ustawie mimo naruszenia przepisów unijnych

Nowelizacja ustawy RLKS, będąca przedmiotem kontroli NIK, wynikała m.in. z niezbędnych do wprowadzenia w życie zmian w związku z przedłużeniem realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na kolejne lata oraz koniecznością wyboru nowych strategii realizowanych przez LGD w nowej perspektywie finansowej. W lutym 2021 r. z inicjatywy pracowników Ministerstwa pojawiła się propozycja zmiany ustawy RLKS, polegająca na usunięciu zapisu o treści: „wszystkie gminy, na obszarze objętym wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków PROW są członkami (partnerami) wnioskodawcy i nie są członkami (partnerami) innych wnioskodawców wsparcia przygotowawczego PROW’. Przedstawiciele resortu uzasadnili to „potrzebą stworzenia konkurencyjnych warunków powstawania LSR, w tym strategii tworzonych przez nowe partnerstwa, niezwiązane dotychczasowymi stosunkami z lokalnymi władzami. W skład takich partnerstw w szczególności mogłyby wchodzić lokalne organizacje, w tym koła gospodyń wiejskich”.

Badanie ewaluacyjne warte 141,5 tys. wyrzucone do kosza

W trakcie kontroli NIK dotarła do badania ewaluacyjnego pod nazwą „Określenie optymalnego modelu funkcjonowania Lokalnych Grup Działania w nowej perspektywie finansowej oraz ocena jakości i efektywności ich funkcjonowania”. Badanie zostało zamówione przez Ministerstwo i kosztowało 141,5 tys. zł. Wynikało z niego, iż sieć LGD funkcjonuje już od dłuższego czasu i „rewolucja w systemie” nie przysłuży się zwiększeniu efektywności i jakości jej funkcjonowania. Autorzy badania zarekomendowali, aby w skład zarządu nie wchodzili przedstawiciele samorządów lokalnych lub – w wersji mniej radykalnej – aby prezesem zarządu była osoba wywodząca się z sektora społecznego, posiadająca doświadczenie w kierowaniu organizacjami społecznymi. Zdaniem ekspertów takie regulacje zmniejszyłyby nadmierny wpływ sektora publicznego w Lokalnych Grupach Działania. Rekomendacji tej jednak nie wykorzystano.

Prezydent RP podpisał ustawę RLKS 4 stycznia 2022 r. Nowe regulacje umożliwiły realizowanie Lokalnej Strategii Rozwoju na terenach gmin bez udziału tych gmin, a choćby wbrew ich woli. Zmianę przyjęto, mimo iż rozwiązania naruszające przepisy unijne zostały dostrzeżone na etapie prac legislacyjnych m.in. przez Senat RP, Polską Sieć LGD, przedstawicieli władz publicznych szczebla lokalnego i regionalnego, a także przez Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi Komisji Europejskiej. Senat RP podjął w tej sprawie uchwałę, z której wynikało, iż przepisy ustawy RLKS w zakresie członkostwa gmin w LGD powinny pozostać w dotychczasowym brzmieniu. Z kolei według Prezesa Polskiej Sieci LGD zmiany ustawy proponowane przez Ministerstwo mogą przyczynić się do utraty podejścia oddolnego, jednej z kluczowych zasad LEADER a zwiększenie roli instytucji państwowych w LGD osłabi partycypacyjny charakter LSR i może zachwiać osiągniętą równowagą i wspólnym wysiłkiem poszczególnych sektorów na rzecz zrównoważonego rozwoju obszaru. Tym samym zmniejszy to wpływ społeczności lokalnych na kształtowanie ich środowiska i będzie krokiem wstecz po dziesięciu latach udanego wdrażania podejścia LEADER w Polsce. W związku z tym, Prezes Polskiej Sieci LGD z własnej inicjatywy pozyskał stanowisko Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi Komisji Europejskiej, z którego wynika, iż „udział władz lokalnych (gmin, okręgów etc. odpowiednio) wraz z udziałem przedstawicieli sektora prywatnego jest wymagany rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów”. Interpretacja Komisji, na dużym poziomie ogólności, dawała państwom członkowskim UE możliwość odniesienia jej do wewnętrznej sytuacji w danym kraju. Ponieważ jednak sektor publiczny reprezentowany w LGD powinien być jak najbliżej społeczności lokalnej – w Polsce powinna to być gmina.

W reakcji na zaprezentowane stanowisko Ministerstwo dodało w dokumentacji konkursowej zapisy dotyczące obowiązku dostarczenia do Zarządu Województwa (w terminie 60 dni od zawarcia umowy ramowej) dokumentów potwierdzających członkostwo wszystkich gmin objętych obszarem LSR, jeżeli nie zostały one załączone do wniosku w ramach konkursu. W przypadku braku uchwały rady gminy LGD jest zobowiązana dostarczyć do Zarządu Województwa uchwałę rady powiatu, na obszarze którego położona jest gmina, o członkostwie powiatu w LGD. Prowadziło to do absurdu, w którym to powiat - w ocenie Ministerstwa - miał podjąć decyzję za gminę.

83% gmin negatywnie oceniła zmianę ustawy

Podczas kontroli NIK zidentyfikowała i wystąpiła do przedstawicieli 60 gmin, które m.in. nie podjęły uchwał o członkostwie w nowych LGD lub wobec których uchwałę podjęły rady powiatów, o ocenę zmian ustawy RLKS w zakresie zniesienia obowiązku członkostwa gmin w LGD na etapie opracowania, składania i wyboru lokalnej strategii; faktycznego ubiegania się LGD o podjęcie przez rady gmin uchwał w sprawie członkostwa w LGD oraz kierunków zmian, jakie – ich zdaniem - są potrzebne w tym obszarze. W 50 przypadkach odpowiedzi (ponad 83% gmin) zmiana ustawy RLKS została oceniona negatywnie, w sześciu pozytywnie, zaś w pozostałych czterech nie zajęto jednoznacznego stanowiska. W przypadku 53 gmin (88%), nowe LGD nie konsultowały z nimi strategii ani na etapie jej opracowania, ani złożenia do udziału w konkursie. Wystąpiły również przypadki, iż gminom objętym obszarem LSR nie przedstawiano strategii choćby po ich wyborze do realizacji. W przypadku 33 gmin nowe Lokalne Grupy Działania nie zgłosiły się do nich w sprawie podjęcia ewentualnych uchwał o przystąpieniu do tych LGD, w miejsce których pozyskano uchwały rad powiatów w sprawie członkostwa powiatów w nowych LGD obejmujących tereny tych gmin ujętych w lokalnej strategii rozwoju. W przypadku pozostałych 27 gmin nowe grupy działania zaczęły ubiegać się o podjęcie uchwał gmin po zawarciu umów ramowych z zarządami województw. W konsekwencji 54 gminy (spośród 60) nie podjęły uchwały o członkostwie w nowych Lokalnych Grupach Działania. Pozostałe sześć gmin podjęło taką uchwałę, ale wynikało to raczej z obaw o utratę dofinansowania środkami unijnymi.

Niecelowa zmiana otoczenia prawnego wokół LGD

Przygotowana w Ministerstwie zmiana ustawy polegająca na zniesieniu obowiązku członkostwa gmin w LGD i umożliwieniu, by sektor publiczny był reprezentowany nie przez przedstawicieli władz gminy, a każdego innego przedstawiciela publicznych interesów z obszaru działania LGD, była niecelowa z punktu widzenia efektywności funkcjonowania systemu wdrażania RLKS. Po wejściu zmiany w życie Minister zmienił także Regulamin konkursu na wybór LSR, przyjmując rozwiązania – w zakresie reprezentacji sektora publicznego – sprzeczne z przepisami rozporządzenia unijnego 2021/1060 i negatywnie wpływające na zagwarantowaną w Konstytucji autonomię gmin.

Zdaniem NIK użyte w rozporządzeniu angielskie słowo „representatives" (przedstawiciele) zostało w Ministerstwie zinterpretowane nie jako organy przedstawicielskie danej jednostki samorządu terytorialnego, ale jako każdą inną osobę pełniącą funkcję publiczną (np. sołtysa czy pojedynczego radnego) lub zatrudnioną w publicznej instytucji. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem państwo członkowskie zapewnia, by rozwój lokalny kierowany przez społeczność był zarządzany przez LGD, w skład których wchodzą przedstawiciele publicznych i prywatnych lokalnych interesów społeczno-gospodarczych i w których żadna pojedyncza grupa interesów nie kontroluje procesu podejmowania decyzji. Wdrażane przez państwa członkowskie partnerstwo obejmuje co najmniej: władze regionalne, lokalne i miejskie oraz inne instytucje publiczne, partnerów gospodarczych i społecznych, adekwatne podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie (m.in. organizacje pozarządowe), a w stosownych przypadkach również organizacje badawcze i uniwersytety.

Zgodnie z Konstytucją RP to gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonującą wszystkie zadania samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe a samodzielność jednostek podlega ochronie sądowej. Istotą LSR jest realizacja programów przy pomocy środków europejskich, na terenach gmin ukierunkowanych na swój rozwój, zwłaszcza w obszarze wzrostu gospodarczego, ale również wzmacniania tożsamości lokalnej i ochrony dziedzictwa kulturowego. Funkcje te wpisują się w ustawowe zadania własne gmin, określone w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w kontekście kompetencji gminy do opracowywania strategii rozwoju gminy i strategii rozwoju ponadlokalnego. Pozbawienie gmin wpływu na opracowanie LSR poprzez zniesienie obowiązku uczestnictwa gminy w LGD, wpłynęło na ograniczenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i zasady proporcjonalności jak również zasady sprawowania władzy przez społeczności lokalne w formie przedstawicielskiej.

Obszary sprzyjające mechanizmom korupcjogennym wykryte w toku kontroli

Podczas przeprowadzonej kontroli NIK zidentyfikowała potencjalne obszary sprzyjające mechanizmom korupcjogennym. W marcu 2022 r. zostało zarejestrowane Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania Nasza Ziemia, którego członkiem był były Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Poseł na Sejm RP. Wśród pozostałych członków, zarówno zarządu jak i komisji rewizyjnej, znalazły się osoby powiązane z byłym Ministrem, np. dyrektor jego biura poselskiego czy asystent społeczny w tym biurze. LSR tego Stowarzyszenia w wyniku oceny strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność nie została wybrana do realizacji, poza przyznaniem pomocy w ramach wsparcia przygotowawczego na jej opracowanie w kwocie 74 tys. zł. Zdaniem NIK takie okoliczności mogą prowadzić do wystąpienia konfliktu interesów. Sytuacja, w której Minister nadzorujący system wdrażania RLKS (w tym rozpatrujący odwołania składane w ramach konkursu na wybór strategii) może być jednocześnie członkiem LGD, poddaje w wątpliwość bezstronność ewentualnych decyzji i podejmowanych działań.

Z kolei w województwie lubelskim jeden z ekspertów powołanych do komisji do spraw wyboru LSR w czasie jej prac pozostawał w stosunku zależności od ówczesnego Burmistrza Radzynia Podlaskiego. Ekspert dokonał oceny LSR złożonej przez nowe LGD Miś i stare LGD Zapiecek. W czasie dokonywania oceny lokalnej strategii rozwoju, był on mieszkańcem Radzynia, pełnił funkcję Prezesa Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych, w którym 100% udziałów posiadało miasto Radzyń Podlaski. Syn ówczesnego Burmistrza Radzynia Podlaskiego był natomiast członkiem Zarządu LGD Miś. W przypadku eksperta wystąpił stosunek zależności od ówczesnego Burmistrza Radzynia, który miał możliwość bezpośredniego wpływu na Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Radzyniu Podlaskim, a tym samym na wspomnianego eksperta.

W styczniu 2024 r. Wojewoda Lubelski wydał postanowienie nadzorcze w sprawie unieważnienia dwóch uchwał Rady Powiatu Radzyńskiego: w sprawie wystąpienia powiatu ze stowarzyszenia LGD Zapiecek oraz przystąpienia powiatu do Stowarzyszenia LGD Miś. Powodem unieważnia było to, że: „radny nie może brać udziału w głosowaniu, o ile dotyczy to jego interesu prawnego". Tymczasem Wojewoda Lubelski ustalił, iż jeden z radnych Powiatu Radzyńskiego biorących udział w głosowaniu był wiceprezesem LGD Miś, drugi członkiem komisji rewizyjnej w tym LGD, zaś dwóch kolejnych było członkami rady tego Stowarzyszenia. Wszyscy zagłosowali za przyjęciem uchwał.

Wnioski

W związku ze skalą oraz wagą problemu Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podjęcie działań zmierzających do zmiany ustawy RLKS w celu zapewnienia obligatoryjnego członkostwa przedstawicieli władz lokalnych szczebla gminnego w Lokalnych Grupach Działania opracowujących i realizujących LSR. Jeszcze w toku kontroli NIK z inicjatywy poselskiej do Marszałka Sejmu RP został złożony projekt ustawy o zmianie ustawy RLKS. Jego uzasadnieniem była potrzeba wyeliminowania wspomnianych wcześniej białych plam i stworzenia możliwości dokonania naboru uzupełniającego w przypadku konieczności rozwiązania umów ramowych. Zmiana została podpisana przez Prezydenta RP w listopadzie 2024 r. W konsekwencji przeprowadzony nabór uzupełniający w województwie podlaskim i małopolskim pozwolił na wybranie pięciu kolejnych Lokalnych Strategii Rozwoju. Wprowadzona zmiana w otoczeniu prawnym funkcjonowania LGD nie stanowi jednak pełnej realizacji wniosku pokontrolnego NIK.