Brak związania zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym

Stan faktyczny

WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowodworskiego, oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W sprawie tej decyzją Starosty Nowodworskiego z 2012 r. udzielono Skarżącemu pozwolenia na budowę budynku zakwaterowania turystycznego. Decyzją z 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W 2024 r. do Starosty wpłynęło zgłoszenie obejmujące zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Starosta wniósł sprzeciw od powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, iż po przeanalizowaniu treści zgłoszenia oraz sprawdzeniu jego zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny jednorodzinny jest niezgodna z jego zapisami. Dopuszcza się jedynie zamierzenia w postaci obiektu mieszkalno-usługowego lub oddzielnych obiektów – mieszkalnego i usługowego, realizowanych w różnych etapach. Według interpretacji Starosty plan miejscowy przewiduje budowę jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku usługowego. Na przedmiotowej działce znajdują się już budynki mieszkalne. W związku z powyższym, zgodnie z zapisami planu miejscowego brak jest możliwości realizacji kolejnego budynku mieszkalnego na tej samej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ odwoławczy wyjaśnił, iż materialnoprawną podstawą niniejszego rozstrzygania jest art. 71 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej: PrBud).

Wojewoda wskazał, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest de facto traktowana jako powstanie obiektu o nowej funkcji, o ile ta zmiana wpływa na istotne warunki techniczne i bezpieczeństwo użytkowania, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zmiana sposobu użytkowania nie zawsze wiąże się z robotami budowlanymi, ale zawsze rodzi konsekwencje formalne i prawne.

Wojewoda odnotował również, iż zgłoszenie jest niekompletne, bowiem nie dołączono ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt. 5 PrBud. Dokument ten należy dołączyć do zgłoszenia w związku z zaniechaniem w obiekcie budowlanym (obecnym budynku usługowym – zakwaterowania turystycznego) działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarne, w tym wielkość i układ obciążeń tych warunków. Starosta zasadnie jednak odstąpił od wzywania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie z uwagi na naruszenie przez zgłaszaną inwestycję ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało Organ do wniesienia sprzeciwu. Nałożenie na zgłaszającego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w wymaganym zakresie byłoby niezasadne, gdyż choćby jego uzupełnienie nie zmieniłoby rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W sprawie skierowano skargę, kwestionując przede wszystkim to, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wbrew zaświadczeniu Wójta Gminy, dostarczonemu zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt. 4 PrBud.

Stanowisko WSA

Skarga okazała się uzasadniona.

Podstawą sprzeciwu wniesionego przez Starostę było naruszenie przez zamierzoną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w sprawie ustaliły, iż zapisy tam zawarte sprzeciwiają się zlokalizowaniu na jednej działce wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dopuszczalna jest jedynie budowa jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku usługowego. Skoro na tej działce znajduje się już budynek mieszkalny, to zamierzenie skarżącego dotyczące kolejnego budynku mieszkalnego uznano za niedopuszczalne. To stanowisko Organów jest w ocenie Sądu błędne.

Skarżący dołączył do wniosku zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści decyzji obu instancji brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do wzmiankowanego zaświadczenia.

Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego nie są związane treścią zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W konsekwencji nie oznacza to, aby organy zwolnione były z wyczerpującej oceny tak istotnego dowodu w sprawie. Skoro bowiem ustawodawca w art. 71 ust. 2 pkt. 4 PrBud nałożył obowiązek przedłożenia takiego zaświadczenia wraz z wnioskiem, to orzekające w sprawie organy winny odnieść się do jego treści, czego w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Odnosząc się następnie do podstawy wniesionego w sprawie sprzeciwu, WSA wskazał, iż stosownie do § 4 planu miejscowego ustala się, iż głównymi funkcjami terenu dla obszaru objętego planem są:

1. Funkcja mieszkaniowa;
2. Funkcja turystyczno-rekreacyjna;
3. Funkcja usług podstawowych;
4. Funkcje ochronne, realizowane zgodnie z warunkami, o których mówią ustalenia szczegółowe zawarte w karcie terenu.

Bezsporne jest, iż nieruchomość, na której skarżący zamierza zrealizować zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, położona jest na obszarze karty terenu nr X. Bezsporne jest również to, iż na tej nieruchomości istnieje już inny budynek o funkcji mieszkaniowej.

Zgodnie z treścią planu teren ten jest przeznaczony pod funkcję mieszkaniowo-usługową, w tym obsługę turystyki (pensjonaty, hotele, wynajem pokoi), handel i gastronomię. Dla obiektów nowych oraz modernizowanych zabudowę można realizować w postaci obiektu mieszkalno-usługowego lub oddzielnych obiektów – mieszkalnego i usługowego, realizowanych w różnych etapach.

Wbrew stanowisku orzekających w sprawie Organów, Sąd, dokonując analizy przywołanych w sprawie przepisów planu miejscowego, doszedł do wniosku, iż dopuszczalnymi na obszarze terenu planu miejscowego są zarówno funkcje mieszkaniowa, jak i usługowa (w tym obsługa turystyki). Z treści planu nie można wywieść obowiązku realizacji na jednej działce obiektu budowlanego o funkcji mieszkalno-usługowej lub oddzielnych budynków – mieszkalnego i usługowego.

Dokonana przez Organy architektoniczno-budowlane wykładnia planu miejscowego prowadzi w istocie do nałożenia na właścicieli nieruchomości położonych w danym obszarze obowiązku świadczenia usług z naruszeniem art. 31 ust. 2, art. 47, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Komentarz